사회갈등과 정당의 역할

(2012년5월24일 공공사회학회 춘계학술대회 '정치지형변화와 공공성' 발표문 요약) 
 
                                                                                                       박태순 사회갈등연구소 소장

서론

우리사회 갈등의 성격과 내용의 측면에서 행정 중심의 갈등관리가 갖는 의미와 한계를 지적하고, 선진 외국의 사례를 기반으로 갈등의 순기능 활용과 갈등의 근원적 해결을 위한 정당의 역할이 강화되어야 하는 이유를 고찰하고, 이를 위한 과제를 도출하고자 한다.

1. 우리 사회 갈등 현황

1) 갈등의 성격(각주1)

1990년대 ~ 2000년대만 해도 새만금, 천성산, 부안 방폐장 등과 같이 국가가 주도하는 공공정책, 사업관련 갈등이 많았으며, 이때는 갈등의 주체가 주로 시민단체와 국가였다. 갈등의 유형에서 주로 가치 중심의 갈등이 많았고, 내용에서는 사업의 필요성 및 절차적 정당성에 대한 문제제기가 많았다. 2000년대 이후 지자체가 정착단계에 접어들면서 갈등의 유형이 많이 바뀌어 주로 화장장, 소각장, 각종 지자체 중심의 입지관련 갈등이 줄을 이었다. 국책사업 갈등 등 대규모 갈등은 줄어든 반면 갈등 발생 횟수는 증가하였으며, 가치갈등보다는 지자체를 대상으로 하는 이해관계 갈등이 많아졌다.

최근에는 4대강 살리기, 동남권신공항건설, 제주해군기지건설, 삼척원자력발전소건설 등을 통해 볼 때, 지역주민이 이해관계뿐만 아니라 가치 중심의 문제제기를 하고 있다. 이해관계에 주로 관심을 갖던 주민들이 90년대 시민단체들이 주로 제기하던 가치에도 관심의 영역을 확대하고 있어 갈등의 성격이 매우 복잡해지고 있다.

갈등의 성격면에서 또 하나의 특징은 시민사회 내부의 소위 ‘사회적 갈등’이 심화되고 있다는 점이다. IMF를 시작으로 우리 사회 갈등의 내용이 크게 확산되었다는 점이다. 이전까지 갈등은 주로 국가나 지자체가 주도하는 정책이나 사업으로 인한 갈등이 많았다면, IMF 이후 우리 사회가 전면적으로 개방되고 양극화가 심해지면서 다양한 종류의 사회적 갈등이 잠복하거나 표출되기 시작하였다. 대표적인 갈등이 대기업-중소기업 간의 불공정 거래 관련 갈등, 성별, 세대, 북한이탈주민 혹은 이주민과의 갈등 등이 사회 문제로 새롭게 등장하고 있다.

2) 갈등관리의 방향과 노력

국가적인 차원에서 갈등관리의 필요성을 처음으로 제시한 것은 참여정부였다. 참여정부는 과도한 사회적 비용과 국론분열을 방지하기 위해 갈등의 제도화를 추진하게 되었으며, 지속가능발전위가 그 역할을 수행하였다. 또한 법률을 만드는 작업도 추진하였다. 국회의 반대로 법률이 통과되지는 않았으나, 대통령령이 제정되었고, 갈등관리의 필요성을 확산시키는 계기가 되었다. 주요 내용은 행정 과정에서 이해관계자의 참여, 정보 제공, 갈등 예방 및 해결을 위한 정부의 역할 등이었다.

이명박 정부는 갈등관리에 훨씬 소극적이었으나, 행정부를 중심으로 하는 갈등관리 방식에는 변화가 없었다. 참여정부와 차이는 참여정부가 주로 국가가 주도하는 공공갈등의 예방과 해결을 위한 시스템을 구축하고자 노력했다면, 이명박 정부의 사회통합위원회의 조직구성에서 보여주는 바와 같이 세대, 지역, 이념, 계층 등 사회적 갈등을 주요 관리 대상으로 설정하였다는 점이다. 그러나 갈등관리에 대한 의지가 부족하여 실천적 과제를 도출하지는 못하였다.

갈등의 내용이 전보다 훨씬 다양해졌고, 국가와 시민사회간의 갈등에서 시민사회 내부의 갈등으로 갈등의 주체가 변화되고 있으며, 다양한 내용의 잠재적인 갈등이 많아지고 있다. 또한 갈등의 주체가 국가-시민단체에서 국가-주민-시민단체 등으로 갈등의 주체가 다양해지고 있으며, 갈등의 성격이 이해관계 차원을 넘어 가치 중심으로 이동하면서 복잡해지고 있다는 점이다.

2. 행정 기제를 통한 갈등관리의 의미와 한계

1) 행정을 통한 갈등관리의 의미

행정을 통한 갈등관리의 목적은 갈등으로 인한 사업 기간 연장, 사업비용의 증가, 국론 분열에 따른 정치적 부담 등을 최소화하면서 국가나 지자체가 정한 사업을 원활히 추진하는 것이다. 갈등관리의 주요 내용은 권위적이고 일방적인 정책이나 사업 추진이 갈등 발생의 주요 원인이라고 보고 이런 방식을 지양하면서 행정 집행과정에 이해관계자의 참여, 논의 공간의 창출, 의견 수렴 등을 강화하고, 발생한 갈등을 합리적인 논의를 통해 사회적 합의를 도출해간다는 것이다.

그러나 현실적으로 정부의 갈등해결 의지 부족, 제도의 미비, 공무원의 갈등관리 역량의 부족, 갈등조정 전문가의 부재 등으로 잘 진행되지 못하고 있다. 그럼에도 불구하고 행정 집행 과정에 참여와 논의, 의사결정 과정을 결합하여 절차적 민주주의를 강화했다는 점에서 의미 있는 진전이라고 평가할 수 있을 것이다. 이는 제도적 보완을 통해 강화되어야 할 과제다.

2) 행정을 통한 갈등관리의 한계

법률이 제정되고, 공무원의 역량이 강화되고, 갈등조정 인력이 양성되고, 갈등 예방 및 해결 의 사회적 역량이 누적된다면 행정을 통한 갈등관리에 상당한 진전이 이뤄질 것이다. 그러나 이와 함께 행정을 통한 갈등관리가 갖는 한계는 분명하다. 행정을 통한 갈등관리는 국가사업과 관련 있는 것으로 한정되어 있어 계층, 지역, 세대, 이념 등과 같이 실제 많은 사회적 갈등이 갈등관리 대상에서 제외될 수밖에 없다.

뉴타운 사업, 제주해군기지 사업, 원자력 발전소 건설 등에서 보는 바와 같이 사업이나 정책 방향이 대통령 공약이나, 국회의결을 통해 이미 결정되어 있기 때문에, 추진 여부 자체는 논의의 대상이 될 수 없다. 정책이나 사업 자체의 포기 가능성을 전제하지 않은 경우, 상호 동의할 수 있는 합의를 도출해 내기는 어려울 것이다.

4대강 사업 갈등, 동남권 신공항 부지 설정 갈등이 시사하는 바와 같이 국가나 지자체가 갈등의 이해당사자가 되는 경우가 많기 때문에, 행정부가 조정적 기능을 수행하는 것이 불가능하다. 갈등의 주체가 국가-시민사회인 경우가 행정을 통한 갈등관리는 그 의미를 상실하게 된다.

3. 갈등해결에서 정당의 역할

갈등의 성격이 이러저러하고 행정 차원에서는 한계가 있다. 또한 갈등의 성격상 의회기능을 회복하고, 정당의 기능을 활성화하는 방법 밖에는 없다. 그러자면 갈등 해결과 관련한 의회 및 정당 기능에 대한 비판적 검토가 필요하고, 의회 및 정당 활동 방향을 재설정해야 한다.

1) 정당의 목적과 역할

정당의 궁극적인 목적은 정권 창출에 있으며, 정당은 이를 위해 국민의 정치적 의사를 결집하고, 이를 실현하기 위한 정책을 개발하고 이를 관철시키고자 노력하면서, 선거 등을 통해 당원과 국민에게 한 약속을 이행하게 된다. 정당은 그 목적을 수행하는 과정을 통해 국민의 요구와 욕구를 체계적으로 조직하고 이를 실현할 정책을 개발하며, 이해관계를 조절하고 조정하는 등 다양한 사회적 기능을 수행하게 된다. 현대사회에서 국민은 바로 이러한 정당들이 제출하는 정책을 심의하고 선택함으로써 자신들의 주권을 실현한다.

2) 갈등과 관련한 정당의 역할(각주2)

민주주의 사회에서 갈등은 불가피하다. 지금과 같이 사회가 다원화되고, 분화된 사회에서 개인간, 집단간, 조직간 이해 및 가치의 충돌은 심화될 수밖에 없다. 이런 상황에서 정당의 역할은 개인적, 집단적, 사회적 갈등을 공적 영역으로 전환하는 것이다. 갈등이 공적영역에서 정당에 의해 조직되면 갈등의 규모는 커지지만 갈등의 수는 줄어든다.

민주주의 사회에서 정당이란 방치하는 경우 사회적 혼란과 분열, 과도한 사회적 비용을 수반하게 될 사적 갈등을 정당이란 공적인 틀로 끌어들여, 지지하는 집단의 요구를 보편적 과제로 설정하고 대안을 마련하고, 의회라는 공간을 통해서 지지세력의 요구를 관철하기 위해 상대 정당과 경쟁하고, 궁극적으로는 선거 승리를 통해 이를 현실화하는 것이다.
따라서 바람직한 정당이란 이런 일련의 과정을 평화롭고 질서있게, 다수의 의견이 존중되고, 소수가 배제되지 않도록 결집할 수 있는 능력을 갖춘 정당을 말할 것이다. 그러나 갈등 상황에서 이를 공적 영역으로 이끌어가는 과정은 언제나 시끄럽기 마련이고, 이런 과정을 통해 갈등의 본질이 명확해지고, 요구가 분명해지게 된다.

또한 아직 표출되지는 않았지만 사회적으로 잠재된 갈등을 논의 공간으로 이끌어내고, 갈등의 잠재적 원인을 파악하고, 갈등이 발생 심화되지 않도록 사전적으로 관리하는 예방적 기능이다. 예를 들어 우리 사회의 경우, 세대간 갈등, 북한이탈주민-원주민간 갈등, 수도권-지방간 갈등 등은 아직 세력을 갖추어 충돌하고 있는 상태는 아니지만, 표출될 가능성이 높은 잠재적 갈등이다. 정당과 의회는 이런 갈등에 대해 사전적 노력을 통해 갈등을 예방하고 해소할 필요가 있다.

이와 더불어 갈등 상황에서 의회와 정당의 또 다른 역할은 갈등 조정과 사회통합 기능이다. 참여와 논의, 정보공개와 협상을 통해 다양한 이해관계자간의 이해 및 가치 관련 갈등을 조정하고, 갈등이 심화되지 않도록 관리하는 기능이다.
3) 현재 정당의 활동에 대한 비판적 검토

갈등의 긍정적 해결을 위한 정당과 의회의 역할은 매우 미미하다. 갈등 상황을 정치인이 활용하는 경우는 많으나, 문제해결을 위해서는 노력하지 않는다. 갈등조정자로서의 역할이 극히 미약하다. 주민이나 이해관계자의 요구에 즉자적으로 반응하는 경우는 많으나, 이를 공적 영역으로 전환하여 합리적으로 해결하고자 하는 노력은 미미하다.

정당 및 의회의 역할과 기능은 다양하다. 우리의 경우, 행정부에 대한 견제와 감시 기능에 비해, 국민 혹은 지지세력의 요구를 일상적으로 수렴하고, 치열한 논의를 통해 문제의 본질에 접근하고, 해결 대안을 창출하는 기능은 상대적으로 저조하다.

지지세력의 이해를 반사적으로 대변하는 정도의 역할에 머무는 경우가 많고, 이를 논의를 통해 숙성하여 표출하는 기능은 매우 취약한 편이다. 그 결과 갈등 내용은 심화되지 않고 발전적 대안은 되지 않은 채, 세력 다툼으로 전환되는 경우가 많다.

4. 해외 사례

1) 대통령 중심제 국가의 사례 : 정부 산하의 독립적인 갈등 조정기구

① 프랑스의 국가공공토론위원회 (CNDP)(각주3)
프랑스의 경우 5개의 갈등관리기구가 사업 방향 수립, 분쟁 가능성 검토, 여론 수렴, 사후갈등관리 등 단계별로 갈등을 관리한다. 특히 여론수렴 기능을 맡고 있는 국가공공토론위원회(CNDP)는 우리나라처럼 사업 계획이 확정된 뒤 요식행위로 토론회를 여는 것이 아니라 계획 초기 단계에서부터 지역주민과 시민단체의 의견을 수렴해 사업에 반영한다. 그 결과 2003년부터 CNDP가 공공토론회를 열었던 공공사업 37건 가운데 토론회 건의를 받아들인 사업이 26건(70%)에 달한다.

② 미국 (Alternative Dispute Resolution)ADR 제도
미국의 경우 삼권분립에 기초하여 행정, 사법에 각각 별도의 법률을 제정해두고 있으며, 민간에서 주관하는 민간형ADR제도를 마련해두고 있다. 행정분야에 적용되는 법률은 행정분쟁조정법(Administrative Dispute Resolution Act)과, 협상에의한규칙제정법(Negotiated Rulemaking Act)이고, 사법에 적용되는 법률은 민사사법개혁안(Civil Justice Reform Act)이다.

2) 의원내각제 국가의 사례 : 의회에 속해 있으나, 독립적이고 자율적인 권한 유지

① 덴마크(각주4)
덴마크는 과학기술정책 수립을 위해 기술이사회를 통한 일반인과 민간 전문가들을 참여시키는 제도를 두고 있다. 기술이사회의 가장 큰 역할은 첨단기술이 덴마크 사회에 미칠 영향을 분석하는 ‘기술영향평가’이다. 대표적인 기술영향평가 방식은 민간 전문가와 일반인이 함께 진행하는 ‘합의회의(Consensus Conference)’이다. 합의회의 결과는 의회에 보고되고, 과학기술 정책에 반영된다. 기술이사회는 또 합의회의 결과에 따라 실제로 기술을 도입했을 때 나타날 문제점을 실험하는 ‘시나리오 워크숍’ 등을 통해 전문가는 물론 관련 사업계의 의견도 함께 의회에 전달한다. 특히 이 제도는 기술 규제뿐만 아니라 성장 가능성이 큰 과학기술에 대한 지원을 이끌어내는 데도 도움이 되고 있다는 평가를 받고 있다.

② 스웨덴(각주5)
스웨덴의 갈등관리 사례는 1998년 연금개혁을 들 수 있다. 당시 스웨덴 연금의 재정 상태는 개혁이 필요한 시점이었다. 연금 개혁안의 주요핵심은 기초노령연금을 없애고 ‘낸 만큼 돌려받는’ 제도로 개편하는 개혁안이었으며, 이는 세대 간 갈등을 증폭시켰다. 스웨덴 정치권은 연금개혁위원회를 구성하고 15년간의 연금개혁에 대한 논의를 끈기 있게 진행했다. 7개 정당의 실무단은 기업, 노조 등 이해 당사자의 의견을 모아 세세한 숫자까지 합의의 테이블로 이끌어냈다고 한다.

③ 네델란드
네델란드의 주요정책에 대한 주요 의사결정 제도는 KPD(Key Planning Decision)이다. KPD는 도로사업이나 토지이용, 주택건설 등 공간계획 결정시 주민과 민간전문가 그룹 등을 망라하는 광범위한 의견을 수렴한 방대한 분량의 계획실행을 위한 보고서를 만드는 과정을 말하는 것이다. 이 과정은 초기 내각에서 작성한 사업제안서를 바탕으로 ‘주민의견 수렴 -> 전문가 자문-> 내각의 보고서 작성 -> 의회 검토’ 절차를 반복하면서 진행되는데, 최종적으로는 의회가 승인하게 되면 실행과정으로 옮겨가게 된다. KPD의 가장 큰 장점은 사업이 실행되기 전에 주민, 이해관계자 전문가, 의회 등이 이견에 대한 합의점을 찾기 위해 반복적으로 절차를 수행하기 때문에 실행과정에서는 갈등이 발생하지 않게 된다는 점이다. 하지만 의견 수렴과정이 길고 복잡하여 시간이 많이 소요된다는 단점이 있다. 지금까지 바덴해(海), 스키폴공항 및 로테르담항구 개발, 베튀베(화물철도) 노선 선정 등 굵직한 사업에 이 제도가 활용됐다.

3) 시사점

대통령제 국가이자 삼권분립이 잘 되어 있는 미국에서 행정부와 사법부는 각기 다른 법률을 통해 갈등을 관리하고 있다. 행정부의 권한이 상대적으로 강한 프랑스의 경우에는 행정부 산하에 갈등관리 기구를 두고 있으나, 독립성을 보장하고 있다.

의원내각제 국가인 네덜란드, 스웨덴, 덴마크의 경우에는 사회적 의제와 갈등 현안을 주로 의회에서 다루고 있다. 이들 국가들은 의회 프로세스를 통해 이해관계자의 참여, 정보공개, 조사·연구, 숙의, 합의에 기반한 의사결정을 통해 갈등을 해소하고 사회적 합의를 도출하거나 의회 산하에 별도의 독립적인 기구를 두어 갈등을 해소한다.

5. 갈등 해결을 위한 정당의 과제

1) 사회적 요구의 일상적 결집

사회 갈등의 기본적 요소는 일상생활 속에 숨어 있다. 차이와 차별, 기회의 불평등, 불공정, 부정과 부패, 소외와 왜곡 등이 사회적 갈등의 주요 원인으로 작용한다. 정당은 국민과 정당 지지자들이 이런 문제 상황에 노출되어 있는지, 일상적 활동을 통해 파악하고 있어야 한다.

2) 잠재적 갈등의 공론화

갈등을 사회적으로 해결하기 위해서는 잠재되었거나 감춰진 갈등을 밖으로 끄집어내어 다수의 사람들이 관심을 갖도록 노출시켜야 한다. 문제를 해결하기 위해서는 사람들이 문제를 인식해야 한다. 아직 갈등으로 표면화되지 않은 잠재적 사안에 대해서도 관심을 갖고, 이를 미연에 해결하기 위해 노력해야 한다. 수면 아래 있는 문제를 이끌어내어 사회적 관심을 불러일으키고, 문제해결 방안을 모색하고, 대안을 수립해야 한다.

3) 갈등 현안에 대한 체계적 관리

정당은 이미 발생한 갈등 상황에 구체적으로 결합해야 한다. 광범한 자료 수집과 폭넓은 이해관계자 면담을 통해 갈등 상황을 객관적으로 파악하고, 갈등의 원인과 이슈를 진단해야 한다. 이후 이해관계자가 참여하는 논의구조를 형성하고, 상호 경쟁적 노력을 통해 갈등의 본질적 내용을 파악하고, 문제해결을 위한 대안을 도출해야 한다.

4) 갈등의 발전적 심화와 정책 개발

역설적이게도 갈등의 평화적 해결을 위해서는 갈등의 심화과정이 필수적이다. 심화 과정을 통해 이해관계자의 본질적 요구를 발견할 수 있고, 해결에 필요한 충분한 정보를 얻을 수 있으며, 복잡한 문제를 단순화시킬 수 있기 때문이다. 정당이 이런 공간을 제공해야 한다. 갈등의 삼화라는 숙성 과정을 거치지 않고 제대로 된 정책이 개발되기는 어렵다. 문제는 정당이 이런 과정을 민주적으로 이끌어갈 관리 능력을 갖추고 있느냐 여부이다.

5) 갈등조정을 위한 노력

갈등 상황에서 정당과 의회가 수행할 수 있는 조정 역할은 매우 광범위하다. 갈등을 겪고 있는 시민들 속에 들어가 조정자로서 역할을 수행할 수도 있고, 행정부(혹은 공공기관)-시민(주민)간 갈등의 조정자로 역할을 수행할 수도 있다.

6) 후보 공약의 현실성 진단

우리 사회 많은 갈등이 대통령을 비롯한 선출직 공무원의 선심성 공약으로부터 시작된다. 표를 얻기 위해 현실성이 없는 공약을 내세우기도 하고, 특별한 대안도 없이 이해관계자 첨예하게 충돌하는 사안을 해결하겠다고 약속하는 경우도 많다. 사업이나 정책을 추진하는 과정에서 발생할 갈등에 대한 관리 방안도 공약에 포함되어 있지 않다. 이런 까닭에 당선인이 정책이나 사업을 추진하는 순간부터 갈등에 휩싸이게 되는 경우가 적지 않다. 이런 문제를 해결하기 위해서는 정당이 자신의 정당에서 출마한 후보가 제시한 공약이 현실성이 있는지, 갈등 발생 시에 대처 방안은 무엇인지 비판적으로 검토할 필요가 있다.

참조(각주):

(각주1): 박태순, 『갈등해결 길라잡이』(해피스토리, 2010)

(각주2): 박상훈, 『정치의 발견』(폴리테이아, 2011), p.98~101. / 샤츠슈나이더의 민주주의론

            민준기. 『한국정당의 공공갈등 관리기능에 관한 연구』, p.260~263.

(각주3): 동아일보, “프랑스국가공공토론위원회‘, 2011.7.14

(각주4): 동아일보, “덴마크 기술이사회‘, 2011.7.15

(각주5): 동아일보. 최연혁