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ㆍ제 목	20111027 공공갈등 해결의 조건과 과제 - 발표와 좌담
ㆍ작성자	인턴
ㆍ작성일	2011/10/27

ㆍ조회: 15844

공공갈등 해결의 조건 과제 - 발표와 좌담

사회디자인연구소

◎ 김대호 소장 : 오늘 발표해 주실 분은 사회갈등연구소 소장이신 박태순 박사님께서 맡아주시겠습니다. 뜨거운 박수로 시작하겠습니다.
◎ 박태순 소장 : 반갑습니다. 매일 토론회에 와서 좋은 강의를

공짜로 계속 듣다가 이렇게 저도 발표를 해서 조금이나마 보답할 수 있는 기회를 주신데 대해서 고맙게 생각합니다. 제가 오늘 여러분들하고 같이 생각해 보려고 하는 것은 우리 사회의 갈등 특히 그 중에서 국가나 정부와 시민사회간의 공공갈등을 어떻게 해결할 것인지 라고 하는 문제를 고민해보려고 합니다.
많이 하시는 것처럼 부안 방폐장이라든지 사패산이라든지 신공항이라든지 이런 수없이 많은 갈등들이 우리 사회에 존재하고 있고 지금도 제주해군지기를 비롯해서 많은 갈등이 존재하고 있습니다. 이런 문제를 어떻게 해결 할 것인지 라고 하는 문제를 굉장히 어려운 문제이긴 하지만 제가 직간접적으로 다 관여했던 사례들을 말씀드리면서 살펴보고자 합니다. 사실 넓은 의미에서 보면 의회라든지 정부라든지 법원이라고 하는 거는 어떤 면에서 보면 갈등의 제도적인 해결이라고 볼 수 있지요. 의회라는 것이 시민사회의 여러 가지 요구를 정당과 의회를 통해서 해결하는 구조라고 한다면 판사와 법률에 의해서 갈등을 해결하려고 하는 것이 법원이라고 볼 수 있지요. 그런가 하면 행정 절차를 통해서 정부는 시민사회의 갈등을 해결하고 국가의 여러 가지 정책을 수행하는 것이다. 이렇게 볼 수 있을 것입니다.
갈등에는 굉장히 많은 종류의 갈등이 있습니다. 시민사회 내부의 고유한 민민 갈등이 있을 수 있고 그 다음에 국회를 중심으로 하는 정치적인 갈등이 있을 수 있습니다. 그런데 오늘 여러분들하고 같이 고민해볼 영역은 공공갈등입니다. 공공갈등이라고 하는 것은 정부나 지자체가 공중에게 공익을 제공할 목적으로 정책이나 사업 공사 등을 계획하고 시행하는 과정에서 다수의 국민 또는 주민들과 이해나 가치, 목적, 제도 이런 것이 서로 상충하면서 그 영향이 사회에 미치는 현상이다 이렇게 말씀드릴 수 있겠습니다. 최근에 주요 부처별로 갈등 현안을 조사를 해보니까 수도 없이 많았습니다. 대표적으로 ‘4대강 살리기’ 사업 같은 거 잘 알고 계시고요. 그 다음에 국토해양부 관련해 가지고 도심재정비 사업 관련 갈등이 전국에 편재해 있습니다. 그런가 하면 댐 건설 관련 갈등도 대표적인 갈등이라고 볼 수 있지요. 그런가하면 국방관련 갈등도 굉장히 많습니다. 공군비행장 관련 갈등이 비행장에 있는 모든 곳에서 발생하고 있고요. 군사시설 관련 갈등이나 군기지 주변 오염 문제로 인한 갈등도 굉장히 많습니다. 지경부 관련해서도 방폐장 건설 SSM 관련된 갈등 또 송전선로 관련 갈등 원자력 분야 관련 갈등 등 굉장히 헤아릴 수 없을 정도로 많고요. 복지부 관련된 갈등도 화장장을 비롯해서 많습니다. 기타 다른 부서에서도 수없이 많은 갈등 현안들이 존재하고 있는데요. 이 현안들을 보면 주로 이해를 둘러싼 갈등뿐만 아니라 제도적 한계 제도의 부재 또 제도의 비현실성 등으로 인한 구조적인 갈등 그리고 또 가치관의 차이로 인한 가치갈등 등이 상당히 많이 존재하고 있고요.
그 다음에 대표적인 특징 중에 하나가 보통 국가사업으로 인한 갈등으로 인해서 사업의 지연기간이 보통 원래 계획했던 것에 두 배가 훨씬 넘는 것이 일반적인 특징이라고 볼 수가 있습니다. 그런가 하면 많은 갈등들이 아직도 주로 공권력이나 대통령의 결단 또는 결국은 행정 프로세스 내에서 해결되지 못하고 국회에 가서 정치적인 타협에 의해서 이루어지는 경우가 상당히 많은 것을 알 수 있습니다.
공공갈등 발생 빈도를 보면 1990년부터 2008년까지 대체로 600건 이상이 되는 것으로 나타나고 있습니다. 이 가운데는 환경 갈등이나 계급계층의 갈등, 지역 갈등 여러 가지 종류들이 있고요. 이런 갈등으로 인해서 사업기간이 지연된 날수를 생각해 보면 환경 갈등 같은 것으로 인해서 환경 갈등이 지속된 날짜가 이 기간 동안 830일 정도 되는 것으로 볼 수 있습니다. 공공갈등의 주체면에서 보면 공공갈등은 굉장히 다양한 주체들이 있습니다. 위로는 대통령이 있고 중앙부처가 있고 그 다음에 광역과 기초가 있고 지역에는 주민과 시민단체들이 있지요. 이들 상호간에는 거의 예외 없이 주체들 간의 갈등이 발생하고 있다 이렇게 볼 수 있습니다. 예를 들면 광역지자체와 지역주민 또 지역에 있는 시민단체 또 중앙부처하고의 갈등도 있는 거지요. 그런가하면 광역지자체 간의 갈등도 굉장히 심각합니다. 이렇게 갈등의 주체간의 또 주체 내부의 갈등이 상당히 심각해서 전방위적으로 갈등이 발생하고 있다 이렇게 말씀드릴 수가 있습니다.
갈등이 왜 발생하고 이것이 어떻게 진행이 되고 또 우리가 그 속에서 얻을 수 있는 교훈이 뭔가에 대해서 살펴보기 위해서 지금 현재도 진행 중인 제주해군기지 갈등에 대해서 좀 살펴보도록 하겠습니다. 2007년 4월에 갈등이 발생했는데 그때부터 4년여 동안 지금까지 강정마을을 15차례 정도 방문을 했습니다. 갈등을 연구하는 사람으로 이 문제를 어쨌든 푸는데 일조해야 되겠다 이렇게 생각이 들어서 지금까지 계속 관심을 갖고 지켜보고 있습니다. 제주해군지기 라고 하는 것은 민군복합형 관광미항으로 조성이 되는데 실제로는 전체 면적 중에서 일부를 쿠루즈항으로 개발을 하고 나머지 대부분을 해군기지로 개발을 하는 겁니다. 위치는 서귀포하고 여러분 잘 아시는 중문단지 사이에 있고요. 원래는 2000년대 초반에 화순이라고 하는 곳에 기지를 건설하려고 하다가 주민들의 반대로 제대로 되지 않게 되니까 위미항으로 이전을 하려고 했다가 역시 주민들의 반대로 실패하고 2007년 4월 5월에 걸쳐서 주민의견 및 제주도민들의 의견을 취합한 다음에 2007년 6월에 사업을 확정해서 진행하고 있는 대표적인 국가사업이다 이렇게 말씀드릴 수가 있겠습니다.
일단 지금 제주해군기지의 상황은 국방부가 공사를 지속하고 있고 총리실에서는 각 부처와 협력해서 연내에 지역개발사업을 수립한다 라고 하는 겁니다. 즉 채찍과 당근 전략을 쓰고 있다 이렇게 볼 수 있습니다. 공사가 실제로 시작이 되면서 마을회장과 평화운동가 등이 구속이 돼 있는 상태고요. 현재 공사는 15% 정도 진행이 되고 있고. 해군에서는 정권이 바뀌기 전에 어쨌든 가능한한 많은 공사를 진행하려고 박차를 가하고 있는 상황입니다. 강정주민과 도의회에서는 공권력에 의한 공사강행에 강력하게 저항을 하면서 주민 자체적인 주민투표 실시를 계획하고 있습니다. 갈등이 한 4년여 동안 진행되면서 강정마을은 완전히 붕괴돼 있는 상태라고 볼 수 있고요. 가장 최근 상황은 거기 부두가 들어서는 지역에 천연으로 돼 있는 구럼비 바위가 있는데 그 구럼비 바위 폭파공사가 진행될 예정이어서 지역주민들하고 뭍에 있는 시민단체들이 결집해서 그 구럼비 바위를 지키고 있는 어떻게 보면 초긴장상태 속에 있다 이렇게 말씀드릴 수 있습니다.
이 갈등이 발생하게 된 것은 발생의 원인도 있지만 직접적으로는 입지타당성 조사가 굉장히 미흡하게 진행이 된 측면이 있고 그 다음에 주민의 의견수렴이 굉장히 미흡했다 라고 하는 지적이 큽니다. 강정마을로의 결정은 대체로 세 단계를 거쳐서 이루어졌는데요.
1단계는 마을에서 지역주민들 천명 가운데 87명이 참여한 가운데서 마을회장이 유치의 필요성을 설명하면서 박수로 결정한 것이 첫 번째입니다. 이것에 대해서 반대 주민들이나 시민단체 등에서는 주민의 대표성을 확보하지 못한 졸속적이고 일방적인 결정이었다. 이렇게 비판하고 있습니다. 뒤이어서 이를 기반으로 해서 제주도청에서 2차 여론조사를 하게 됩니다. 그래서 제주도민 전체 가운데 0.36%를 대상으로 여론조사를 해서 54.3%를 얻어서 제주지역 유치를 하게 되고요. 그 다음에 유치 가능지역을 대상으로 대천동, 안덕, 남원 등 유치 가능지역을 대상으로 해서 찬성률이 가장 높았던 56%를 얻은 강정으로 여론조사를 통해서 결정을 하게 됩니다. 이 부분에 관해서는 이렇게 해군기지처럼 중차대한 문제를 여론조사 방법으로 더더구나 제주도민 가운데 0.36%를 대상으로 결정하는 것은 결정력에 있어서 문제가 있다. 이렇게 지적들을 하고 있습니다.
이렇게 1,2차에 걸친 결정을 기반으로 해서 해군은 2007년 6월에 결정고시를 하게 되지요. 그렇게 되면서 마을주민들은 이런 결정에 반발해서 자체적인 주민투표를 8월에 실시를 하게 됩니다. 725명이 참여한 가운데 94%가 유치 반대를 자체적으로 결정하게 되면서 국가가 내린 결정에 정면으로 반발을 하게 되면서 갈등이 발생했다 이렇게 볼 수 있습니다. 그 이후에 환경영향평가라든지 사전환경성 검토 등으로 계속 갈등을 빚어왔습니다. 특히 MB정권 들어서서 이런 지속적인 갈등상황에 대해서 갈등관리가 전혀 이루어지지 않았고요. 작년에 우근민 지사가 지사가 되면서 윈윈전략을 공약으로 내세우게 되면서 새로운 분위기가 일시 조성되었지만 대안 마련을 하는데 실패하면서 정부가 공사를 다시 강행하게 되고 그러면서 다시 갈등이 심화되는 과정을 겪었습니다. 현 정부는 공사 지속과 공권력을 통해서라도 공사를 지속하면서 지역발전계획을 수립한다 라고 하고 있지만 지역주민들을 설득하는 데는 실패하고 있다 이렇게 볼 수 있습니다. 올해 들어서 4월 이후에는 야당 그리고 또 서울에 있는 시민사회단체들이 조직적으로 결합하면서 갈등의 내용이 지역주민들의 삶의 문제로부터 공사의 필요성에 대한 것으로 갈등의 이슈가 확대되고 전환돼 왔다 이렇게 볼 수 있습니다.
갈등의 성격 면에서 정리를 해서 말씀드리면 제일 처음에는 절차적 문제 민주적 의사결정에 관한 문제로 시작이 되었지만 갈등이 심화되면서 기지건설에 따른 삶의 안정성 파괴, 장래의 삶에 대한 두려움 같은 것이 갈등의 성격을 규정하는 중요한 내용이었습니다. 이후에 2011년 5월 이후에는 갈등의 성격이 상당히 이념적인 성격을 강하게 띠기 시작했다 이렇게 볼 수 있습니다. 갈등의 주요 쟁점을 살펴보면 크게 네 가지 정도로 말씀드릴 수 있습니다. 입지선정을 비롯한 절차적인 정당성에 관한 문제가 있고요. 그 다음에 주변생태계 훼손에 관한 중요한 이슈 가운데 하나입니다. 반대측에서는 강정마을 구럼비와 그 앞바다가 절대 보존지역이고 유네스코 자연 유산지역으로 절대적인 보존가치가 있음에도 불구하고 사전환경성 검토와 환경영향평가가 대단히 부실하게 진행됐다 이렇게 주장하는 반면에 찬성측이나 공사하는 해군측에서는 보존을 위해서 최대한 노력을 했고 부족한 부분은 계속 보완해 가겠다 하는 입장을 취하고 있습니다.
또 하나 중요한 이슈가 군축과 평화의 관점에서 해군기지의 필요성에 관한 부분입니다. 반대측에서는 제주강정에 해군기지를 건설하는 것은 결국 중국을 자극하고 분쟁지역화 해서 평화의섬 이라는 개념과 배치된다 이런 주장을 하고 있고요. 찬성측에서는 안보상 불가피하다 라고 하는 소위 이순신론을 내세우고 있습니다. 미리 준비하지 않으면 당할 수 있다 이런 거지요. 그리고 제주 남방은 전략적 요충지이고 신속한 대중국 억제력을 확보할 필요가 있다 이렇게 보고 있습니다. 그 다음에 네 번째 중요 이슈는 제주해군기지가 들어서는 것이 경제적으로 어떤 효과가 있느냐. 주민의 삶에 어떤 영향을 미치느냐 라는 부분입니다. 반대측에서는 해군기지 유치를 하더라도 관광수입이 오히려 해군기지라는 이미지 때문에 감소할 것이고 그 다음에 기지건설에 따라서 퇴폐문화 등이 번성할 가능성이 있고 평화의섬 특히 중국인이 많이 찾아오는 평화의섬에 오히려 중국을 자극하는 것은 경제적으로도 마이너스 효과를 가져올 것이다. 이렇게 보고 있습니다. 찬성측에서는 ‘그렇지 않다.’ 강정이 제주발전에 계기가 되고 그 다음에 기지건설 과정에서 많은 수익이 발생할 뿐만 아니라 기지건설로 오히려 관광수입이 증가하고 인구가 해군 7천명 이상을 비롯해서 많은 인구가 유입됨으로써 경제적으로 플러스 효과가 발생할 것이다. 이렇게 얘기하고 있습니다.
이 갈등을 어떻게 해결 할 것이냐 라고 하는 문제는 굉장히 복잡한 문제인데 저는 대충 몇 가지 해법을 제시하고 있습니다. 첫 번째는 청와대와 정부의 갈등해결 의지가 가장 중요하다고 볼 수 있습니다. 두 번째는 정부와 청와대는 무엇보다도 강정주민의 고통을 어떻게 완화할 것이냐 또 제주도민의 고통을 어떻게 완화할 것이냐 라고 하는 문제의식을 최우선 과제로 설정할 필요가 있다 이렇게 보고 있습니다. 세 번째는 이런 갈등을 해소하기 위해서 공사를 잠정적으로 중단할 필요가 있고요. 갈등현안을 정확하게 파악할 필요가 있습니다. 네 번째로는요. 주요 이해 관계자가 납득할 수 있는 논의구조를 구성할 필요가 있고 그리고 논의구조를 통해서 갈등의 원인과 강정마을 공동체 회복방안을 수립할 필요가 있습니다. 이런 일련의 과정을 밟은 후에 상호신뢰 속에서 해군기지 입지 선정을 위한 프로세스를 국가적인 차원에서 마련할 필요가 있겠다 이렇게 보고 있습니다. 마지막으로는 우리가 부안사태 뿐만 아니라 이런 제주해군기지 사태가 계속 반복적으로 발생하고 있기 때문에 이런 국가사업 관련 된 갈등을 예방하고 해결하기 위한 제도적인 장치를 국가적인 차원에서 마련할 필요가 있겠다. 이렇게 보고 있습니다.
주요 시사점을 몇 가지 말씀드리면 제가 이렇게 해군이나 국방부 분들을 만나보면 상당히 사업을 일방적으로 추진한 측면이 없지 않지만 이분들이 갈등을 사전에 예방하고 또 주민의 의견을 제대로 수렴할 수 있는 동기부여가 제도적으로 돼 있지 않고 또 그런 갈등예방과 의견수렴에 필요한 재원과 인력을 투입할 수 있는 법적인 요건이 마련돼 있지 않습니다. 모든 것이 사업이 결정된 이후라야 예산을 쓸 수 있는 불합리한 구조가 오히려 갈등을 심화시키는 측면이 있다 이렇게 보이기 때문에 역시 갈등관리 시스템의 부재가 근원적으로는 갈등의 중요한 근원적인 원인 가운데 하나다 이렇게 볼 수 있습니다. 그 다음에 두 번째는 다른 국책사업과는 다르게 대민 업무를 민간이 아닌 공공기관이 아닌 군인이 직접 담당함으로써 구민이나 주민들을 설득하고 공감을 얻을 수 있는 여지를 굉장히 좁혔다 이렇게 볼 수 있습니다. 세 번째는 국방부와 총리실 BH간에 보고체계가 대단히 허술했다 라고 하는 것도 갈등의 심화된 중요한 원인이었습니다. 부안사태에서도 나타난 바와 같이 2007년 벌써 제주에서는 갈등이 심화되는 상황이었음에도 불구하고 국방부 내부에 그런 상황에 대해서 국방부와 청와대 간의 긴밀한 협의체제 논의구조가 형성되지 않으면서 정확한 정보전달이 되지 못한 것이 조기대응을 어렵게 했던 측면이 있었다 이렇게 보고 있습니다.
저는 여러 가지 우리 사회 갈등현장을 다니면서 우리 사회가 갖는 공공갈등에 있어서 몇 가지 특징이 존재 한다 이렇게 생각해 왔습니다. 우리 사회가 갖고 있는 몇 가지 공공갈등의 특징에 대해서 말씀드리겠습니다. 첫 번째는 우리 사회 공공갈등은 많은 경우에 대통령 및 선출직 공무원의 공약이 갈등의 시발점이 되는 경우가 많습니다. 부안 방폐장이라든지 동남권 신공항, 세종시, 대운하, 경인운하 최근에는 반값 등록금 문제까지 득표를 위한 선심성 공약을 남발하고 그것을 실행하기 위한 이해관계 조절에 대한 대책은 미비한 상태에서 사업이 시작되고 그것이 출범과 함께 갈등으로 전환되는 경우가 굉장히 많습니다. 결국 공약이 사회적 갈등의 중요한 원인으로 등장하는 경우가 많다 이렇게 보여지고요. 두 번째 우리사회 공공갈등의 대표적인 특징으로는 공공갈등이 행정 프로세스 내에서 논의를 통해 해결되지 않는다 라고 하는 점입니다. 분명히 정부는 국가정책이나 사업을 추진함에 있어서 행정절차를 통해서 의견을 수렴하고 국가사업의 필요성에 대한 설득과 공감을 해내면서 그 내부에서 문제가 해결돼야 됨에도 불구하고 우리 현실은 그렇지 않습니다. 정책 및 사업이 졸속으로 결정되면서 필요성과 적정성, 타당성에 대한 설득력이 부족하고요. 그 다음에 갈등 예방 및 해결 시스템이 부재해서 재원 및 인력 투입이 불가능한 상태에 있습니다. 이와 더불어 공무원의 갈등관리역량이 대단히 부족합니다. 따라서 세련된 의견수렴이나 설득이 불가능합니다. 행정절차가 형식화 돼 있지요? 이해관계자의 요구나 이해를 반영하기가 대단히 어렵게 돼 있고요. 또한 상명하달식 조직문화와 형식적 감사 같은 것도 문제가 되고요. 그래서 실무담당자의 재량권이 거의 없는 상태이다 이렇게 볼 수 있습니다. 이러다 보니까 세 번째 특징으로 행정 프로세스 외적인 비율이 상당히 높다 이렇게 볼 수 있습니다. 행정 프로세스 내에서 갈등이 해소되지 못하면서 대부분의 갈등이 행정 프로세스를 벗어나서 행정부를 벗어나서 해결되는 비율이 압도적으로 높다 이렇게 볼 수 있습니다.
첫 번째 그 내용으로 보면 통치권자의 정치적인 결단과 공권력을 통한 강제적 해소 비율이 여전히 높습니다. 사패산 터널 같은 경우에 대통령이 직접 종교계 대표를 만나서 해결하지 않았습니까? 동남권 신공항 같은 경우에도 결국은 MB가 최종적으로 결정을 한 거지요. LH 본사 이전이라든가 제주해군기지 같은 것도 마찬가지입니다. 사회적 합의가 불가능한 상태에서 갈등이 장기화 되면서 결국은 통치권자의 정치적인 결단이나 공권력 투입에 의해서 갈등이 해소되는데 그 갈등은 결국 잠복되고 재발 가능성은 여전히 상존해 있다 이렇게 볼 수 있습니다. 또한 대부분 공공갈등이 정치적으로 전환돼서 갈등이 증폭 장기화 됩니다. 우리는 예를 들면 댐을 만든다든지 화장장을 만든다든지 소각장을 만든다든지 할 때 행정 프로세스 내에서 논의 구조가 형성되지 않으면서 곧바로 사람들이 머리에 띠를 두르고 기초지자체 의원들을 찾아가고 그 기초지단체 의원이 역시 아무 생각 없이 머리에 띠를 두르고 시위를 시작하지요. 그리고 더 큰 확성기가 필요한 경우에는 국회로 찾아가지요. 그래서 국회에서 주민들의 의견을 무비판적으로 반영하면서 정치쟁점화 시킵니다. 이러다 보니까 공무원들은요. 문제해결 프로세스를 다 읽었습니다. 자신들의 노력으로 되지 않는다 라고 하는 거. 결국은 이것이 정치적인 쟁점으로 전환돼서 자신들이 해결하지 않더라도 결국 국회나 의회에서 치고박고 하다가 적절히 타협이 된다 라고 하는 것을 이미 학습해 버렸기 때문에 갈등해결을 위해서 노력하지 않게 되는 거지요.
또한 정치적 해결과 더불어 대표적인 특징 가운데 하나는 법적 소송을 통해서 해결을 합니다. 해소를 하는 거지요. 결과에 승복하지 않고 따라서 갈등은 역시 잠복하게 됩니다. 잘 아시는 것처럼 우리 사회 대표적인 갈등이었었던 새만금 간척공사라든지 천성산 공사, 세종시건설, 제주해군기지 건설 등도 법적 소송을 통해서 해결하려고 하는 것이지요. 결국 행정 내적으로 해결되지 못하면서 사법적 판결에 호소를 하게 되는 거지요. 사법부는 대부분의 경우에 정부의 손을 일방적으로 들어주면서 역시 갈등이 잠재하고 재발가능성은 상존하게 되는 겁니다. 예를 들면 새만금 사업 같이 사회경제문화적인 여러 가지 복합적인 요소가 있는 사안을 법적인 소송을 통해서 해결 한다 라고 하는 것이 우스운 거지요. 제주해군기지 사업을 법적인 소송을 통해서 해결하는 것이 말이 됩니까? 말이 안 되지요. 우리 사회 공공갈등 해결의 네 번째 특징은요. 사회적 합의를 통한 해결이 증가추세에 있지만 아직도 여전히 그 비율이 낮다 이렇게 볼 수 있습니다. 바람직한 사례도 있습니다. 시화호 갈등을 협의회를 구성해서 해결한 사례라든지 고리1호기 연장운전 관련해서 사회적 합의를 통해서 해결한 케이스라든지 최근에 국립서울병원 재건축 관련해 가지고 지역협의회를 통해서 해결한 선례라든지 이렇게 우리 시민사회와 지자체에서는 새로운 전형과 모델을 만들어 내는 과정에 있고 상당히 고무적인 측면이 있다 이렇게 볼 수 있고요. 최근에는 철도라든지 도로사업 같은 경우에 이전처럼 ... 완료된 상태에서 ‘우리가 이렇게 결정했으니까 여러분들 받아먹으시오. 그리고 이렇게 이렇게 보상하겠습니다.’ 라고 하는 차원으로부터 훨씬 더 행정 프로세스 위로 올라가서 계획 과정에서 잠정적인 노선을 결정한 이후에 주민과 합의를 통해서 노선을 수정하고 보완하는 형태로 진행되고 있습니다. 경험의 산물이고 상당히 바람직한 측면이 있다고 볼 수 있습니다. 그럼에도 불구하고 아직도 전반적으로 보면 공무원이 움직일 수 있는 제도가 제대로 갖춰져 있지 않고 시민사회가 아직도 갈등을 해결할 수 있는 역량이 부족한 측면과 시민단체들의 아직도 투쟁주의적인 경향이 문제 해결에 장애로 작용하고 있다 저는 그렇게 보고 있습니다.
재밌는 통계 하나 말씀을 드리겠습니다. 우리가 문제해결과 관련해서 어떤 상황에 있는지. 우리가 여러 가지 민∙형사 등등 해 가지고 1년에 소송을 제기하는 건수가 600만 건이 넘습니다. 국민 여덟 사람 당 한 사람이 소송에 휘말리고 있는데요. 민사 같은 경우 대표적으로 예를 들면 일본이 우리보다 훨씬 인구가 많지요? 한 2. 6배 정도 되는데 소송건수는 우리가 일본에 비해서 압도적으로 많습니다. 공식적으로만 보더라도 한 4.3배 정도 되고요. 그 다음에 소송이 걸린 것 가운데 무고나 위증의 비율은 훨씬 더 높은 것으로 나타나고 있습니다. 형사소송의 경우에도 한 80% 정도는요. 결국은 무혐의로 처리되고 있습니다. 가히 소송왕국이다 이렇게 볼 수 있지요. 공권력에 의한 문제해결 시대를 지나서 우리는 지금 자율적 해결에 이르지 못하고 법에 호소하는 상황에 있다. 그래서 변호사가 잘 나가는 이런 사회에 있고요. 그런 점에서 많이 바뀔 겁니다. 자립적인 해결이 가능한 시대로 접어들게 되면서 향후에는 갈등조정인이 많이 양성이 돼야 되고 갈등조정인이 많이 잘 나가는 사회가 돼야 되겠지요. 민사 분쟁 가운데서 판사가 판결 전에 조정인하고 화해에 의해서 문제가 해결되는 비율을 보면요. 일본만 보더라도 굉장히 대조적입니다. 일본 같은 경우에는 전체 분쟁 중에서 35% 정도가 판결 전에 화해나 조정을 통해서 해결되는 반면에 우리는 6.5% 정도이고요. 그 다음에 소송을 걸기 전에 자율적인 해결의 퍼센트는 우리 같은 경우에 1%가 안 되는 것으로 나타나고 있습니다.
갈등으로 인한 효과에 대해서 참고로 말씀드리겠습니다. 어떤 갈등이지 비용이 있는가 하면 편익이 있지요. 그래서 갈등의 총효과 라고 하는 것은 갈등에 의한 편익 그리고 갈등으로 인한 비용을 동시에 계산을 해야만 나올 수 있습니다. 최근 여러 언론이나 또는 사회통합위원회 같은 국가기관 등등에서도 갈등으로 인한 효과를 얘기하면서 갈등의 비용만을 얘기를 합니다. 그래서 우리 사회가 갈등으로 얼마나 많은 비용을 지불하는지를 얘기를 하는데요. 대표적으로 삼성연구소에서 2009년에 나온 보고서를 얘기하면서 ‘우리 사회가 세계에서 OECD 가운데서 네 번째로 갈등이 많은 갈등지수가 나쁜 나라이고 그것으로 인해서 엄청난 GNP의 25% 정도에 해당하는 사회적인 비용을 지불하고 있다. 따라서 갈등을 줄이면 우리가 지금보다 훨씬 더 잘 살 수 있다’ 이런 얘기들을 합니다. 그런데 문제는 물론 상당히 중요하고 타당성 있는 측면이 있지요. 그렇지만 이 사람들은 갈등으로 인해서 발생하는 편익에 대해서는 한마디도 하지 않는다는 것이 문제입니다.
사실 우리 사회가 지금처럼 민주화와 경제 성장을 이룬 이면에는 갈등을 슬기롭게 해결한 우리 부모님 세대 우리 세대의 노력이 있었고 갈등을 슬기롭게 해결함으로써 얻은 갈등의 편익이 있는 거지요. 갈등이라고 하는 것은 사회적인 욕구나 불평등 부조리를 표출하는 수단이고요. 갈등을 통해서 사회적인 의제가 형성 되고 문제를 명확하게 하는 계기가 됩니다. 따라서 문제 해결을 하고 이런 문제해결 과정을 통해서 민주주의를 훈련하게 되고 그리고 불합리한 관계가 재정립 되는 계기가 되기도 함으로써 결국은 사회 발전에 새로운 동력으로 만들어질 수 있습니다.
저는 그래서 우리 사회가 가야 될 방향은 갈등의 긍정적 효과를 우리 사회 전반적으로 동의를 할 필요가 있겠다. 그리고 갈등이 많은 부분에 갈등이 필요하지요. 공정하지 않고 불평등한 곳에서는 갈등을 통해서 관계를 재정립 하지 않으면 안 되고 또 문제가 감춰져 있는 곳에서는 문제 해결을 위해서 문제를 제기할 필요가 있습니다. 그렇지만 갈등은 뜨거운 불과 같이 잘 활용하면 유용하지만 잘못하면 우리 사회 전체가 그 불에 데어 버릴 수 있는 거 아닙니까? 따라서 갈등의 부정적인 효과는 적게 하면서 갈등의 긍정적인 효과는 크게 하는 방향으로 우리 사회가 가야 된다 저는 그렇게 생각하고 있습니다. 우리가 갈등을 바람직하게 해결하기 위해서는 어떤 조건과 과제가 필요하냐 하는 부분에 말씀을 드리겠습니다. 이것과 관련해서는 다행히도 우리 사회에 굉장히 생생한 살아있는 굉장히 좋은 사례들이 있습니다.
그 대표적인 사례 가운데 하나가 저도 나름대로 도움를 주고 오랫동안 지켜봐왔던 시화호 갈등 해결 사례라고 말씀드릴 수 있겠습니다. 워낙 방대한 내용이긴 하지만 핵심적인 것만 말씀을 드리면 시화호는 원래 호수가 아니었었지요. 그 지역은 남양만이라고 그래서 일종의 갯벌이 있었던 곳인데 국가가 간석지로 활용할 목적으로 시화 방조제를 쌓게 됩니다. 시화 방조제를 쌓으면서 경기도 안산 시흥 화성 일원에 한 2천 만평 정도의 땅이 드러나게 되면서 그 땅을 활용할 목적으로 국가가 개발 계획을 수립하게 됩니다. 그런데 예상치 않게 방조제를 막으면서 시화호가 썩기 시작하지요. 그러면서 지역사회에 시민사회단체와 국토부를 중심으로 하는 정부 간의 치열한 공방이 시작이 됩니다. 이렇게 해서 94년부터 2003년 까지 거의 10년 동안 극단적인 갈등이 발생을 하게 됩니다. 그러면서 국가는 주민들 지자체의 반대로 사업을 더 이상 진행하기 어려운 상태에 이르게 되고 시민사회단체 역시도 10년 동안 반대를 했지만 해결책을 스스로 만들어내지 못함으로써 더 이상 무엇을 해야 될지 굉장히 어려운 상황에 봉착하게 되면서 결국 국가와 시화 지역에 있는 시민단체간의 이 문제를 공동으로 해결해보자 라고 하는 의기를 서로 투합하게 되는 계기가 마련이 되게 됩니다. 그러면서 2004년 1월에 시화지속가능발전협의회라고 하는 것을 구성하게 되면서 이전과는 대립과 갈등으로 일관했던 상황에서 협의회라고 하는 틀을 통해서 논의를 통해서 문제를 해결하는 단계로 넘어가게 됩니다. 그러면서 조직을 구성하게 되는데 조직구성이 시사하는 바가 큽니다. 조직구성을 하는데 있어서 일단 지역에 있는 주요인사들 지역에 있는 시민사회단체 그 다음에 지역에 있는 전문가 그 다음에 지자체 그 다음에 지역에 있는 시민사회단체 등이 실질적으로 참여하는 논의구조를 만들게 됩니다. 이전에는요 우리가 경인운하 굴포천에서 보는 것처럼 지역협의회를 구성한다고 하면서 외부에 찬성과 반대를 주도했던 사람들로 협의회를 구성하는 경우가 있었습니다. 그런데 외부에서 투입된 명망성 있는 인사들은요. 자신들의 입장을 논의를 통해서 바꿀 하등의 이유가 없습니다. 따라서 논의구조 자체가 논의의 결과를 예견하는 경우가 굉장히 많지요. 그런 점에서 시화에서는 논의구조를 실질적인 이해관계가 있는 지역 주민과 지역시민사회단체, 지역에 있는 전문가들을 중심으로 구성했다는 것이 상당히 문제 해결에 있어서 중요한 요인으로 작용했다 이렇게 볼 수 있습니다.
그런가 하면 협의회를 구성하면서 중요한 것이 ‘전제 없는 논의’를 시작했다는 것입니다. 이전까지 정부가 갖고 있었던 기본적인 여러 가지 방향과 계획을 전면적으로 수정 하겠다 라고 하는 또 시민사회가 갖고 있었던 그 지역에 대한 여러 가지 안들도 논의를 통해서 얼마든지 수정할 수 있다 라고 하는 말 그대로 전제 없는 논의가 가능했기 때문에 논의가 시작될 수 있었습니다. 그런가 하면 언제든지 논의에 참여하는 사람들은 자신이 소수여서 결국 다수결에 의해서 밀릴 수 있다는 두려움을 갖고 있지요. 따라서 이런 두려움을 해소시키기 위해서 모든 정보를 공개함과 동시에 합의를 통해서 의사결정을 한다 라고 하는 말 그대로 열린협의회를 구성하게 됩니다. 이렇게 논의구조를 제대로 만듦으로써 굉장히 진화한 과정을 거치긴 했지만 수없이 많은 합의를 도출할 수 있었습니다. 대표적으로 MTV 사업규모에 대해서 합의를 해냈고요. 그 다음에 남측간척지 천칠백 만평에 관한 토지이용계획에 대해서 서로 합의하게 되고요. 그 다음에 수질 대기 등에 관한 환경개선로드맵을 공동적으로 작성을 하게 됩니다. 그리고 시화호 주변에 습지 및 생태네트워크를 조성하게 되고 그리고 송산그린시티 토취장 관련해서 합의하게 되고 특히 최근에는 이 지역에 기존에 살던 사람들의 삶을 어떻게 보존해 줄 것이냐 라고 하는 주민정착방향을 합의하게 됩니다. 이렇게 함으로써 시화호 주변의 환경뿐만 아니라 친환경적인 개발 그 속에 살고 있는 주민이 재정착할 수 있는 방안에 이르기까지 전면적으로 합의를 하게 되지요. 물론 2004년부터 시작해서 지금까지 거의 회의 횟수로만 쳐도 180회가 넘는 수없이 많은 회의를 했고 또 서로 생각의 차이가 있을 때는 어떤 경우에 1박2일 끝장토론이라고 하는 방식을 통해서 치열한 논쟁도 했습니다. 생각을 모두 다 드러낸 후에 서로를 이해할 수 있었고요. 중간중간에 굉장히 많은 위기도 있었습니다. 지자체가 자신의 이익에 관철되지 않는다면서 탈퇴를 했다가 복귀하기도 하고 시민단체가 내부적으로 강경노선을 주장하는 시민단체가 탈퇴를 주장하기도 하고 또 지자체가 자신들의 이익만을 실현하려고 하는 이기적인 태도를 보이기도 하는 등 굉장히 많은 우여곡절이 있었지만 이게 참 재밌는 게요. 말 그대로 스테이홀더스, 목줄이 잡혀있는 사람들이 갈등이 지속되면 결국은 모두가 손해를 볼 수밖에 없는 사람들이 함께 모여서 논의를 함으로써 서로가 대화와 타협을 할 수밖에 없는 그런 입장에 놓이게 되는 거지요. 그렇게 함으로써 굉장히 많은 성과를 얻을 수 있었습니다.
성공 요인에는 수없이 많은 성공요인들이 있습니다. 대표적인 것만 말씀드리면 사전 논의를 활성화 시켰고요. 그 다음에 행정절차에 대한 정보를 공유했습니다. 공공기관과 논의하는 경우에 주민들은 행정절차가 어떻게 진행되는지 모르잖아요. 이것에 대해서 충분히 인식할 수 있게끔 했습니다. 그런가 하면 논의를 A끝난 다음에 B, 그 다음에 C 이런 방식으로 해 가지고는 논의가 성과 있게 진행이 되지 않지요. 소위 다차원적인 논의 방식을 선택을 했습니다. 그래서 A 논의를 진행하면서 B 이슈에 대해서 논의를 동시에 진행하고 또 C 이슈에 대해서 논의를 진행함으로써 논의가 시리얼하게 진행되지 않고 패러럴 하게 진행이 됨으로써 서로 시너지 효과가 발생할 수 있도록 하고 정보의 통합성이 발생할 수 있도록 했다 라는 것이 참 놀라운 발견입니다. 그 다음에 이렇게 합의를 통해서 작은 합의라도 만들어지면 서로의 신뢰를 높이기 위해서 그 사안에 대해서는 전체 합의가 이루어지기 이전이라도 과제를 즉각적으로 이행하는 신속한 태도를 보였습니다. 그리고 의견불일치를 해소하기 위해서 소위원회라든지 TF팀 전문기관 등을 통한 연구용역 등을 통해서 의견불일치를 해소하기 위해서 끊임없이 노력을 했고요. 그 다음에 정보를 투명하게 공개했습니다. 그리고 집중 토론을 했고 무엇보다 중요한 것은 명확하지 않은 사안에 대해서는 이해관계자들 모두 모여서 공동 학습을 했습니다. 이런 수없이 많은 노력들이 시화의 기적을 만들었다 이렇게 보여지고요. 이런 기적은 우리 사회 얼마든지 다른 사안에도 적용할 수 있는 새로운 모범이 만들어졌다 이렇게 보입니다.

이제 우리 사회 공공갈등을 해결하기 위한 기본적인 원칙에 대해서 몇 가지 말씀을 드리고 우리가 구체적으로 해야 될 과제에 대한 내용을 말씀드리겠습니다. 공공갈등 예방과 해결을 하기 위해서는 몇 가지 원칙이 필요합니다. 저는 공공갈등을 사전에 예방하는 것이 첫 번째 원칙이다 이렇게 보여집니다. 예방만큼 좋은 것은 없지요. 그 다음에 공공갈등을 해결하기 위해서는 공익과 사익의 균형적인 시각과 태도가 매우 중요하다 이렇게 보고 있습니다. 공익 우선주의적인 것도 적절하지 않고요. 사익 우선주의적인 것도 적절하지 않습니다. 공익을 확보하면서도 사익을 침해하지 않아야 되고 사익을 주장하면서도 공익을 너무 심각하게 침해해서는 안 되겠지요. 개발과 보존의 조화가 필요하고요. 그 다음에 참여와 공개의 원칙이 준수돼야 됩니다. 그리고 소위 숙의의 원칙, 심도 있는 논의의 원칙이 관철돼야 되고요. 그리고 다수결이 아닌 합의에 의한 의사결정 방법이 저는 갈등 해결의 중요한 원칙이다. 이렇게 봅니다.
갈등을 해결하기 위한 중요한 3대 전략이 저는 있다고 봅니다. 이 전략은 책에 써 있는 건 아니고요. 제가 갈등을 현장에서 조정하고 해결하면서 깨달은 건데요. 첫 번째는 무엇보다도 분배의 공정성이 있어야만 갈등은 해결될 수 있다 이렇게 봅니다. 저는 어떤 사업이든지 어떤 정책이나 어떤 사업이든지 새로운 정책이나 사업은 반드시 그 사업으로 인해서 이익을 보는 사람과 손해를 보는 사람이 발생하게 되지요. 이익과 편익의 불균형이 발생하게 되는데 계획할 때부터 비용과 편익의 불균형이 어떻게 발생하고 그 불균형을 해소하기 위해서는 어떤 보완적인 조치가 필요한지에 대해서 미리 예상하고 조사하고 그리고 그 불균형을 해소할 수 있는 방안에 따라서 사업이나 정책을 시행해야 된다 이렇게 봅니다. 두 번째는 절차의 공정성입니다. 우리가 지금 행정절차법도 있고 모든 사업이나 정책에 있어서 그 정책을 실현하는 프로세스가 있는데요. 이 정책이나 프로세스가 대단히 형식적으로 운영이 되면서 민주화되고 자유화 된 주민이나 시민들의 욕구나 참여욕구를 반영할 수 어렵게 돼 있습니다. 따라서 형식적인 절차만으로는 문제가 해결되지 않습니다. 실제로 이해관계자들이 무엇을 요구하고 있는지 또 그 요구를 어떻게 반영할 것인지에 대한 실질적인 절차 형식적인 절차에서 실질적인 절차로 가는 것이 절차의 공정성을 담보하는 것이다. 그것이 두 번째 전략입니다. 그런가하면 국가가 무한히 돈이 있는 것도 아니고 무한한 사업을 추진하는데 있어서 시간이 무한히 있는 게 아니지요. 정해진 시간과 정해진 재원을 가지고 사업을 하기 때문에 국민들을 충분하게 설득하지 못하는 경우가 있을 수 있고 또 피해에 대해서 충분히 보상하지 못하는 경우가 있습니다. 이런 경우에 필요한 것이 설득과 공감입니다. 사안의 불가피성에 대해서 국민들로부터 주민들로부터 동의를 얻으려고 하는 진지한 노력과 자세가 그래서 필요한 거지요. 이런 분배의 공정성, 절차의 공정성, 설득과 공감을 위한 노력, 이 세 가지가 저는 갈등 해결의 3대 전략이다 이렇게 보고 있습니다.
이제 마지막으로 이런 갈등을 해결하기 위해서 우리가 핵심적으로 해야 될 과제가 무엇인지에 대해서 말씀을 드리겠습니다. 첫 번째는 공약에 대통령이나 선출직 공무원의 경우 공약의 현실성을 높여가야 됩니다. 그러기 위해서는 선심성 공약은 포기해야 됩니다. 그 다음에 공약을 선정하는 과정에서 이 공약이 사회 어떤 영향을 미칠 것인지에 대해서 사전에 검토해야 됩니다. 그리고 공약의 내용 그리고 BC분석이라고 하는 경제적인 효과뿐만 아니라 이 공약과 관련해서 어떤 이해 관계자들이 존재하는지 그 다음에 그 이해 관계자들 간에 갈등을 어떻게 해소하고 합의를 도출할 것인지에 대한 내용을 공약에 담고 있어야 되고요. 따라서 국민들에게 공약의 내용뿐만 아니라 이 공약을 어떻게 실현할 것인지에 대한 과정까지 국민들에게 설명하고 국민들로부터 사전 동의를 얻을 필요가 있겠다. 저는 그렇게 봅니다. 따라서 기존의 프로세스인 공약을 발표하고 그 다음에 집권한 다음에 공약실현 가능성을 검토하고 갈등이 발생하고 심화되면서 결국은 공약을 포기하게 되고 정부의 신뢰가 떨어지는 이런 기존의 프로세스로부터 공약 안을 가안으로 만든 다음에 공약 이행 가능성을 검토하고 어떤 사람들이 주요 이해 관계자인지 판단한 다음에 사회적인 합의 방안을 도출하고 그 다음에 집권해서 이 합의 절차를 이행함으로써 공약의 실현가능성을 높이는 방향으로 가야 된다. 예를 들면 반값등록금 문제만 하더라도요. 반값등록금을 실현하겠다. 어떻게 합니까? 반대하는 사람들이 수없이 많은데. 그냥 실현하겠다 라는 말로 되는 게 아니지 않습니까? 예산만 있다고 되는 게 아니잖아요. 결국은 복잡한 이해 관계자들 속에 합의를 도출해 낼 수 있는 방안을 갖고 있어야만 공약이 실현되는 거지요. 이 공약을 어떻게 실현할 것인지에 대한 프로세스를 가지고 집권을 해야만 갈등도 예방하고 사회적인 통합도 높아질 수 있다 저는 그렇게 보고 있습니다.
두 번째 우리가 갈등예방과 해결을 위한 과제는 역시 갈등해결의 제도화입니다. 갈등은 놔두면 사방으로 튀게 되지요. 결국은 일정한 제도를 만들어서 그 제도 안에서 우리가 경기를 링 안에서 하는 것처럼 제도 안에서 함으로써 갈등의 긍정적인 효과는 높이고 부정적인 효과는 감소시키는 방향으로 가야 됩니다. 갈등해결의 제도화의 기본적인 필요성은 제도를 통한 갈등해결의 국가의 본질적인 기능인 것이지요. 그리고 갈등해결과정을 통해서 얻은 경험과 교훈을 누적시키고 체계화할 필요가 있습니다. 그런가 하면 현재 행정절차법을 가지고는 현재의 갈등을 해소하기 굉장히 어렵습니다. 이런 부분을 현실적으로 보완할 필요가 있고. 갈등을 해결하기 위해서는 시민사회의 역량을 강화할 필요가 있습니다. 제도적인 측면의 필요성에 대한 현실적인 측면을 말씀드리면요. 많은 경우에 국가나 공무원이 갈등을 해결하려고 노력하기보다는 회피하는 경우가 많습니다. 심지어는 갈등업무를 담당하고 있는 공무원이 권한도 없고 또 역량도 안 되다 보니까 ‘그거 법원에 가서 푸세요’ 라고 오히려 주문하는 경우가 있습니다. 많습니다. 왜냐하면 그렇게 되면 자기 책임으로부터 멀어지게 되기 때문에 오히려 공무원이 갈등을 해결하기 보다는 회피하고 법적으로 해결되거나 정치적으로 해결되기를 바라는 경우가 많지요. 따라서 국가기관이나 공무원에 대한 갈등해결 책무를 명확하게 부과할 필요가 있습니다. 그런가 하면 갈등예방을 위한 조치를 취하기가 대단히 어렵게 돼 있습니다. 따라서 갈등예방을 위한 사전조치를 취할 수 있도록 의무화 할 필요가 있습니다. 또한 권위적이고 일방적인 해결로 갈등이 심화되는 경우가 아직도 많이 있지요. 따라서 행정 프로세스 내에서 갈등이 해결될 수 있는 여러 가지 방안들을 제시할 필요가 있습니다.
또 하나 제가 부안 사태 이후에 부안을 방문하면서 제주해군지기를 보면서 결국 국가사업으로 인해서 그 지역주민들이 분열되고 갈등으로 인한 엄청난 후유증을 겪게 되는데 이런 것에 대해서 국가는 전혀 책임지지 않습니다. 우리 사회도 향후에는 국가사업으로 인해서 발생한 피해에 대해서는 갈등의 후유증에 대해서 국가가 책임지고 관리하는 갈등의 사후 관리에 대한 측면이 강화돼야 될 필요가 있습니다. 또한 갈등해결 역량이 공무원뿐만 아니라 시민사회 일반 시민들이 상당히 부족하지요. 우리한테는 익숙하지 않은 거 아닙니까? 따라서 공무원이나 시민사회 갈등해결 역량을 강화하기 위한 교육 훈련 여러 가지 자발적인 활동에 대한 지원 이런 것들. 특히 갈등해결을 위한 전문가의 양성 이런 것이 우리 사회에 굉장히 필요하다. 결과적으로 법에 의한 문제해결이라고 하는 것은 많은 돈과 시간이 들고 그 다음에 약자에게 불리한 경우가 많습니다. 결국 선진사회가 걸어갔던 것처럼 법에 의한 해결로부터 이제는 문제 해결뿐만 아니라 관계까지 해결할 수 있는 자율적인 해결로 우리 사회가 전반적으로 변해가야 되는데 그러자면 결국은 이런 제도적인 보완이 불가피하다 이렇게 볼 수 있습니다.
마지막으로 제가 오늘 말씀드리지는 않지만 결국 갈등의 중요한 근원적인 원인에는 사회 경제적인 불평등과 차별 소외라고 하는 것이 바탕에 깔려있지요. 결국 갈등의 근원적인 해결을 위해서는 사회적인 정의와 민주주의라고 하는 기반이 서야만 갈등이 해결될 수 있는 것입니다. 민주주의와 정의가 없는 갈등이라고 하는 것은 언제든지 왜곡된 갈등해결이 될 수밖에 없다 라고 하는 점에서 갈등해결을 위해서는 우선 민주주의를 공고화 하는 것 그리고 사회적인 정의를 세우는 것이 저는 중요한 원칙이자 디딤돌이다 이렇게 생각을 합니다. 이상 마치겠습니다.

◎ 김대호 소장 : 오늘은 그냥 좌담으로 하면 되겠습니다.

그러고 보니까 참석이 제일 저조한 이유가 뭘까 생각해봤는데, 뻔한 얘기가 아닐까 이렇게 생각한 것 같아요. 대충 도덕군자 같은 얘기 교과서적인 얘기 그 정도가 아니겠냐. 사실 오늘 얘기를 쭉 들어보면 그런 측면도 조금은 있어요. 사실. 그렇지만 모든 갈등들이 그런 교과서적 원칙들을 망각해서 격화되는 측면이 있고 그렇지 않습니까? 그런 점에서 갈등해결의 교과서적 원칙들을 확인하고 체화하는 거는 대단히 소중한 것 같아요. 그래서 상당히 가치 있는 오늘 말씀이다 라는 생각이 들거든요. 근데 다만 문제 해결의 관점에서 봤을 때 말입니다. 갈등관련 해 가지고 다양한 영향이 있잖아요. 환경적 영향이 있고 고용의 영향이 있고 기타 어떤 이익집단들의 다양한 이해관계도 당연히 있고요. 그 다음에 정부에선 재정이 들어가니까. 그랬을 때 제가 알기로는 어떤 사업을 하면 재정투융자 심사는 엄밀히 하는 걸로 알고 있습니다. 그 다음에 BC분석도 제대로 하는 걸로 알고 있어요. 그런데 환경영향평가도 뒤에 붙었지요? 요즘은 고용영향평가를 집어넣어야 된다 이런 얘기하고 그 다음에 수많은 이해관계자들이 거기서 뭘 얻고 뭘 잃는지에 대해서는 면밀히 파악을 하지 않는 걸로 알고 있습니다. 아, 그 갈등분석도 합니까? 갈등영향평가도 있습니까? 자, 어쨌든 간에 그런 식으로 시스템은 돼 있는데 제가 볼 때 이게 뭔가 올로케이션이랄까요? 이런 것이 좀 안 된다는 느낌들이 있는데, 그랬을 때 한쪽에서는 박세일 씨를 비롯해서 한나라당에 뉴비젼을 봐도 미래부를 만들자 이런 얘기를 합니다. 국가전략원은 박세일씨 얘기고. 한나라당 뉴비젼은 미래부 얘기가 나와요. 결국 뭔가하면 기획역량들을 갖다가 강화하자 이런 얘기란 말입니다. 그랬을 때 저는 국가적인 기획역량들을 갖다가 강화하는 것이 원칙인 것 같아요. 그래서 아까 말씀드린 제반영향평가 이러저러한 거를 갖다가 종합해서 보면 좀 나을 것 같아요. 정당에도 있으면 좋을 것 같고 시민사회에도 있으면 좋을 것 같은데.
그랬을 때 이른바 국가전략원이나 미래부라든지 또는 다른 명칭을 가질 수 있을 것 같아요. 갈등을 갖다 최소화 하니까. 어떻게 보면 원래는 국회가 그 역할을 해야 되는데 국회상임위원회라든지. 그거는 원래 있는 프로세스고. 다른 특별 프로세스로서 국가에 아까 같은 그런 기구 내지 조직을 갖다 만드는 안에 대해서 제가 여쭙고 싶거든요.
◎ 김병준 전 부총리 : 우선 듣다가 금방 생각했는데 미래부를 누가 이야기를 하셨다고요?
◎ 김대호 소장 : 한나라당이 7월 달에 발표한 뉴비전에 보면 미래부 얘기가 나옵니다.
◎ 김병준 전 부총리 : 아, 그렇습니까? 정당이 정부조직논리나 이런 걸 새로 할 수는 있는데 미래전략원이다, 전략원이라는 것은 이야기가 통하는데, 부라는 것은 부라는 것에 의미가 있는 거거든요. 집권여당이라고 하는 것은 그렇게 미래부라고 붙여 가지고 미래처도 아니고 일종의 말하자면 브레인 조직이고 참모조직인데 거기다가 부라는 말을 붙인다는 건 좀 그러네요. 깊이 생각을 안 한 것 같아요. 깊이 생각했으면 그냥 누가 하자고 그러니까 미래부 이렇게 집어넣은 거지 진짜로 하려고 깊이 고민한 것 같진 않네요.
◎ 김대호 소장 : 장관 경험이 없는 사람이 아무래도 기획을 한 것 같습니다.
◎ 김병준 전 부총리 : 물론 새로 그렇게 부의 개념을 완전히

새로 할 수 있는데 우리가 상식적인 조직 논리상 그거야 지나가는 이야기로 제가 드린 거고요. 아, 또 들으면서 결국 변호사한테 굉장히 불리한 발언을 많이 하셨어요. 지금 법조시장에 상당한 영향을 미치는 얘기 하셨는데. 물론 변호사들이 다시 갈등관리사로 가장 유망한 직종으로 변호사들이 직역을 넓히는 아주 좋은 기회가 될 수 있지요. 어쨌든 그렇고.
사실 참여정부 때 가장 강조하던 것 중에 하나가 소위 정책의 품질관리라든지 ‘정책품질관리시스템’을 만들어서 그 놈의 것을 강조하고 그걸 해본다고 그렇게 야단법석을 떨었단 말이지요. 그리고 실제 그게 움직이고 있는데 정책품질관리에 가장 핵심이 뭐냐. 최종적인 프로덕트가 나와서 제대로 집행되고 하려면 처음 시작할 때부터 과정 관리가 잘 돼 가지고 그 과정에 체크포인트를 가지고 쭉 이렇게 해 나가는데 내 기억에 가장 앞에 전반부에 뭐가 있는가 하면 이해관계자들의 이해관계가 제대로 표현이 되고 그것이 관리가 됐는가가 정책품질관리에 앞에 나오는데, 이게 지금 내가 보니까 2007년 해군이 고시를 했단 말이지요. 강정해군기지는. 근데 그때에 도대체 국방부는 정책품질관리나 이런 부분에서 도대체 안 했다는 건지, 말하자면 정책품질관리를 그때 체크리스트에서 했다면 주민들 의사를 정말 제대로 수렴했는가에 대해서 자기들은 그렇겠지. 가 가지고 ‘몇 명한테 물어봤다.’ 아니면 ‘주민이 얼마 왔다’ 이 정도로. 참여정부가 정책품질관리에 허점이 많았다 라는 이야기가 됩니다. 아니면 국방부가 제대로 안 지켰고 청와대가 그것을 제대로 살펴보지 않았다는 이야기가 됩니다. 그 부분을 한번 여쭤보고 싶고. 또 하나는 사실 다른 이야기입니다마는 실제로 정책품질관리 리스트를 저 같은 경우는 정책실장 하는 동안에 놓고 실제로 어떤 정책 사안을 보면 제 머릿속에는 들어가 있는 거기 때문에 그 관점에서 쭉 보거든요. 이게 했다 안 했다 관리가 됐다 안 됐다. 그게 의문이어서 여쭤보는 거고.
그 다음에 두 번째는 아까 행정절차법이 이래서는 안 된다 라고 하는 그 부분인데, 거기서 뭐를 가장 핵심적으로 염두 해 두고 이야기를 하시는 건지 그걸 좀 여쭙고 싶네요.
◎이인철 변호사 : 갑자기 와 가지고 중요한 좋은 강의를 잘

들었습니다. 저는 아까 말씀하셨던 내용 중에서 갈등의 편익을 생각한다는 점이 마음에 와 닿았습니다. 갈등이 없는 사회가 없을 수가 없기 때문에 어떻게 보면 갈등 자체, 있는 것 자체를 전제로 하고 우리가 나가는 것이 중요하다는 생각이 들면서 특히 아까 말씀하신 결론 부분에서 제도를 통한 갈등해결이 국가의 본질적 기능이다 라는 게 굉장히 마음에 와 닿는데, 갈등이라는 것이 점점 더 확대되는 경향이 있는 것 같습니다. 세계화 현상이 지역화에 수반되고 점점 더 이익의 차원도 다차원적이 되는 것 같고 그러다 보니까 갈등이 계속 확산될 수밖에 없는 거는 앞으로 지속적인 현상인 것 같고요. 그래서 이걸 실제적인 문제로 다뤄 가지고 주목하는 것들이 굉장히 중요하다고 생각하고 그런 점에서 아까 말씀하신 국가관 자체, 국가의 기능 자체를 제도를 통한 갈등해결의 본질적인 중요한 컨셉이라고 생각을 하고 귀한 말씀을 잘 들었습니다.
저는 두 가지만 말씀을 드리면 우리가 공공갈등을 다루고 있으니까 행정절차 단계에 있어 가지고 주로 아까 말씀하셨지만 여러 가지 경제적인 영향평가, 환경평가를 하지만 결국 최종적으로 사회적인 합의를 도출하는 과정은 결국에 가면 투표로 하지요. 그치요? 표결로 하는데 사실 보면 이익이 굉장히 세분화 되고 이익의 차원이 다원화 되면 표결이 사실 어렵고 또 표결이 돼도 결과에 사람들이 승복 안 하거든요. 표결이라는 건 의미가 많이 달라진 것 같습니다. 그래서 표결을 대체할 수 있는 것이 뭐가 있을까 라는 것들을 생각을 많이 하거든요. 그런 측면에서 아이디어가 있으면 말씀 해 주시면 좋겠고요. 두 번째로는 어떻게 보면 그 답은 말씀 하신 것 같은데 자율적 해결이라든가가 중요하다 했는데 그건 중요한 말씀이라고 생각하고 사법절차 얘기가 많이 나왔는데 사법절차에 있어서도 자율적인 해결을 많이 중시하는 경향입니다. ADR(Alternative Dispute Resolution)이라고 해 가지고 조정이니 화해니 중재 같은 것들을 사법부에서 많이 중시를 해 왔거든요. 그래서 요즘 재판들이 보면 굉장히 많은 사건들이 조정으로 회부가 되고 하는데, 저도 조정위원도 해보고 하면서 느끼는 거는 기본적으로 조정으로 들어가는 거 자체에 자율적인게 참 중요하다는 걸 아는데 수행은 어렵다는 거지요. 아까도 우리 사회에서의 사법통계를 해 주셨는데 굉장히 소송율이 높거든요. 그리고 화해로 종결된 율이 아까 말씀하셨지만 굉장히 낮습니다. 기본적으로 어떤 의미에서 우리 국민들이 사업적 분쟁을 통해서 내가 이 갈등을 해결하는 마음 자세가 더 강하고 중간에서 화해나 이런 것들이 낮은 것 같기 때문에 어떤 의미에서 중재자, 아까 국가의 기능을 말씀하시고 공무원 기능을 말씀하시지 않았습니까? 공무원의 기능으로서 이걸 좀 해결하는 거에 대한 근본적인 자세가 있어야 되겠다. 아까 공무원이 ‘법원에 가서 해결 하십시오.’ 이렇게 하기 전에요. 굉장히 중요한 말씀인데 그렇다면 우리가 실제로 공무원과 질문과 연관돼 있는 건데 행정절차법이 좋은 게 있는데 어떻게 구체적으로 그런 역할들을 부여할 것인가 라는 거에 대해서 구체적인 생각을 하신 게 있으시다거나 질문이 중복되는 것 같습니다마는 말씀 해 주시면 고맙겠습니다. 이상입니다.
◎ 박태순 소장 : 제일 첫 번째 문제해결은 시민사회의 욕구나 여러 가지 이해관계가 결국은 정당이나 의회를 통해서 해결되는 권력투쟁과 결국은 선거라고 하는 걸 통해서 가는 프로세스가 있지요. 그 부분에 대해서 제가 얘기를 안 한 거지요. 그 부분은 별도의 얘기가 필요한 부분이고. 지금은 행정이라고 하는 국가의 정책이나 사업과 관련해서 발생한 갈등을 어떻게 할 것이냐. 그런가 하면 또 한 측면으로 법을 통해서 판사와 해결하는 프로세스가 있는 건데, 김대호 소장님이 여쭤보신 프로세스에는 어떻게 보면 행정절차에 대해서는 사람들이 민주정부가 들어서면 많은 부분이 해결 될거다 이렇게 생각을 하는 거지요. 그래서 아마 오늘 많이 참여 안 했던 것 같습니다. 제가 생각할 때는. 사람들의 관심은 이렇게 들끓는 국민들의 굉장한 욕구 또 그 속에서 발생하는 갈등이라고 하는 것을 어떻게 정치적으로 조직해 낼 것이냐가 지금은 굉장히 중요한 관심사지요. 그렇잖아요? 결국은 정당이라고 하는 것은 그런 갈등을 조장하고 그리고 그것을 집단화 하고 단순화해서 결국은 권력투쟁의 도구로 활용을 하는 게 어떻게 보면 정치의 역할이고 그런 거잖아요. 지금 우리는 정치의 시대, 정치의 국면에 접어들었기 때문에 이 얘기는 굉장히 밋밋하고 재미없는 얘기가 되는 거는 뭐 맞지요. 그래서 다음에는 그 강의를 좀 하겠습니다. 하하.
◎ 김대호 소장 : 갈등을 조장하고 집단화하고 단순화해서 권력투쟁의 도구로 쓰는 방법.
◎ 박태순 소장 : 그렇지요. 정치 갈등이라고 하는 것은 기본적인 속성이 거기에 있지요.
◎ 김병준 전 부총리 : 정책학 강의를 하면 어떻게 하면 이것을 이슈화 시킬 것인가가 핵심이 되거든요. 거기 보면 여러 가지 제도적 의제 설정 방법이 쫙 강의가 되는데 그런 거. 하하.
◎ 박태순 소장 : 기본적으로 국가사업이라고 하는 거는 어쨌든 국민으로부터 권한을 위임받은 정부가 기본적으로 계획을 하고 나중에 책임을 질 수밖에 없는 것이기 때문에 결국은 이 과정을 어떻게 민주적으로 통제하고 관리하느냐. 어떻게 하면 보다 더 선진적인 방법으로 사업을 진행하느냐 라는 것이 되는 거지요. 그런 측면에서 보면 이런 것을 제대로 하기 위한 프로세스가 사실은 지금 몇 가지를 보완하면 훨씬 더 좋아질 수 있습니다. 예를 들면 우리가 국가사업 가운데 500억 이상에 대해서는 예비타당성 조사를 할 수 있게끔 되어 있거든요. 근데 예비타당성 조사에 있어서 지금 중요한 내용이 주로 경제성 분석으로 돼 있는데 사회성 분석을 추가할 수 있어요. 그리고 또 어떤 사업에 대해서는 사회성을 분석하도록 돼 있거든요. 그 부분을 훨씬 더 강화하면 됩니다. 그래서 어떤 사업을 하는데 있어서 경제적으로 미치는 영향뿐만 아니라 사회적으로 또 필요하면 문화적으로 어떤 영향을 미치는지에 대해서 연구를 하면 되지요. 그리고 또 그런 것을 그냥 연구자가 일방적으로 연구만 하는 게 아니라 이해당사자들 하고 만나서 심층인터뷰를 한다든지 해서 그 의견을 보다 더 깊이 파악하고 반영할 수 있도록 하면 훨씬 더 비용-효과적으로 가능하지요. 그런가 하면 사전환경성 검토나 환경영향평가 같이 지금 필수적으로 주민의견을 반영하도록 돼 있거든요. 우리 프로세스가 굉장히 복잡한 단계들을 거쳐 오는데 대부분 다 임의조항으로 돼 있어요. 주민의견을 파악하거나 의견수렴 하는 것들이 전부 ‘할 수 있다’ ‘가능하다’ 이런 식으로 돼 있는데 거의 유일하게 강행조항으로 돼 있는 게 사전환경성 검토하고 환경영향평가 등 환경∙교통제 영향평가 같은 것이 거의 유일하게 강행규정으로 돼 있는데 그 강행규정을 훨씬 더 내용 있게 하면 사회적인 영향 같은 것도 충분히 파악을 할 수 있는 거거든요. 그러니까 환경에 대해서 영향을 파악한다 라고 하는 것이 환경이라고 하는 것은 물질적인 환경만을 얘기하는 게 아니거든요. 환경영향평가상의 내용을 보면. Environment라고 하는 거는 거기에 살고 있는 자연 뿐만 아니라 인문학적인 사람까지를 포함해서 평가하도록 돼 있는데 그 부분이 굉장히 취약한 거지요. 그 부분을 제도적으로 보완하면 훨씬 더 지금보다 나아질 수 있지요.
◎ 김대호 소장 : 근데 이런 프로세스는 원래 우리가 외국으로부터 대부분 수입을 하지 않습니까? 외국의 사전환경영향평가, 교통영향평가를 하고 또 맞으니까. 근데 보면 공무원이 유학을 특별히 많이 가잖아요. 그리고 당국에서 행정학이나 정책학 교수하려고 그러면 유학 갔다 오지 않으면 안 되고. 그러면 그 프로세스를 분명히 배워올 거고요. 즉, 그 얘기는 뭐냐하면 지금 우리가 얘기하는 사회성 평가나 이런 부분들은 외국에 없다고 봐야 되는 거 아니에요? 어떻게 보면 우리 체질에 맞게 이른바 한국형 정책학이 되는 겁니까? 한국형 행정학이 되는 겁니까? 그런 문제 같다는 느낌이 있거든요. 제 느낌이 뭐냐하면 외국에 있는 건 분명히 수입 했을 것 같은데. 그리고 갈등관리 해 가지고 저는 뭐냐하면 이 문제도 국가의 본원적 기능이기 때문에 외국에 분명히 있을 거예요. 근데 그걸 수입 했는데 한국 문제를 해결하지 못하고 있는 게 아닐까. 그러면 우리는 우리 주체적으로 뭔가를 개발해야 되는 게 아닌가? 이런 느낌들이 있는데. 모르겠어요. 해외에서 얼마나 이게 벤치마킹 하셔서 어떻게 다른 건지.
◎ 박태순 소장 : 해외에 관련 해 가지고 복잡한 얘기가 많지만 아주 간단하게만 말씀을 드리면 제가 유럽의 경우를 보니까 유럽은 의회의 기능이 상당히 확대 돼 있잖아요. 그래서 많은 갈등들이 특히 내각책임제 국가 같은 경우에 의회 내에서 계속 된 피드백을 통해 가지고 동의 수준을 굉장히 높여서 정책이 바깥으로 나오게 돼 있어요. 예를 들면 네덜란드 같은 경우에 PKB라는 시스템을 갖고 있는데 이게 7개의 단계를 거쳐야 되는데 하나라도 동의가 이루어지지 않으면 계속 되돌려 보냅니다. 그래서 어떤 정책 같은 경우에는 로테르담 관련 된 항만을 만드는데 5년~6년씩 걸립니다. 그러다 보니까 부작용도 있다고 볼 수 있지요. 그런가 하면 네덜란드 고속철도를 만드는데 의회 내에서 합의하는데 20년이 걸렸습니다. 근데 굉장히 동의수준은 높아지지요. 계속 뺑뺑이로 돌리니까. 그렇게 유럽 같은 경우에는 그런 의회 기능이 강화 돼 있고, 그 다음에 민주주의 역사가 오래되다 보니까 말 그대로 하버마스가 얘기하는 식의 공론화 과정이 사회적으로 잘 조직이 돼 있지요. 그래서 구태여 법이 규정하지 않는다 하더라도 상당히 체계적으로 합의과정을 거치는 경우가 많습니다. 그에 반해서 미국 같은 경우는 다민족 사회이고 서로 기본적으로 이해를 기반으로 한 사회 아닙니까? 그러다 보니까 사회적 합의보다는 말 그대로 negotiation 협상이라고 하는 이해의 조절이라고 하는 것이 굉장히 중요한 문제가 돼 있고 이전부터 상당히 많이 발달돼 있었지요.
그런데 협상이라고 하는 기재가 다른 동네에서는 다 통했는데 이게 행정 프로세스 내에서 잘 통하지 않았었던 거지요. 따라서 미국도 80년대 중반 85년을 전후해서 크게 문제해결 방안이 연방정부를 중심으로 해서 크게 변합니다. 그래서 그때 만들어지는 것이 소위 ADR을 기반으로 하는 아까 말씀하신 것처럼 Alternative Dispute Resolution 라고 하는 대안적 분쟁해결이라고 하는 것을 기반으로 하는 문제의 사법적인 처리보다는 자율적 처리 또 조정을 통한 해결이라고 하는 새로운 정책을 도입하게 되고 그 다음에 Negotiated Rulemaking 이라고 해 가지고 협상을 통한 정책결정을 도입하게 되지요. 그래서 이런 미국 사회에 협상을 기반으로 한 사회적인 분위기를 딱딱한 행정부 내부로 가져와서 말 그대로 합의와 협상을 통한 문제해결 방안으로 크게 전환을 하게 됩니다. 그래서 이전에는 미국도 지금 우리나라처럼 대부분의 문제를 판결을 통해서 해결 했습니다. 그런데 지금은요. 거의 80% 정도가 화해와 조정을 통해서 전체적으로 해결이 되지요.
이렇게 큰 방향전환을 해 왔고 우리 같은 경우에는 또 다른 독특한 문화가, 문화에 관한 말씀은 드리지 않았지만 독특한 문화가 존재하고 사회적인 경험이존재하는 상황이어서 굉장히 어렵지요. 대화와 토론을 통한 문제해결이라고 하는 것이 경험이 없잖아요. 일단. 그런가 하면 대화와 토론을 통한 해결이라고 하는 것은 한 개인의 합리적인 판단, 자기 이해에 대한 정확한 자기 주관을 갖고 있어야만 가능한데 우리 사회 같은 경우에는 소위 말 그대로 자유주의라고 하는 것이 이제 시작 되는 거 아닙니까? 외국하고는 거꾸로. 자유라고 하는 것이 이제 발견해 나가는 과정에 있기 때문에 이게 모든 의견을 집단적으로 표출합니다. 제가 논의와 갈등 해결을 하면서 굉장히 힘들었던 중요한 문제 중에 하나가 어떤 사람들이든지 나와 가지고 얘기를 하는데 자기 얘기를 하고 자기 판단을 하는 게 아니라 그 집단의 이익을 이렇게 쏟아 넣는 공간으로 논의 공간을 생각을 하거든요. 그러다 보니까 합의점을 찾을 수가 없어요. 대표성이 없는 거야. 실제로는. 그 조직의 일원일 뿐이지. 그런 문화가 있지요. 그래서 한국사회는 아직까지는 전반적으로 볼 때 시민의 합리적인 논의를 통한 문제 해결 보다는 실제로 이해관계자들이 이해관계를 조절을 함으로써 풀어가는 전체적인 수준에서 보면 사회적 합의의 수준도 다양한 층위가 있는데 가장 낮은 층위에 해당하는 이해관계자들이 직접 만나서 이해관계를 조절함으로써 푸는 정도의 문제 해결 수준이다. 그거보다 훨씬 더 높은 사람들은 합의라든지 시민배심제 이렇게 이성에 기반하고 합리적인 판단에 기반 한 합의는 아직은 좀 어려운 상황이다. 실제로 저희들이 해보니까 잘 안 되거든요.
◎ 김대호 소장 : 그럼 크게 봤을 때요, 이렇게 볼 수 있을지 모르겠습니다. 한국적 갈등의 특징이 뭘까? 제가 볼 때는 의회가 제대로 작동하지 않잖아요. 이게 굉장히 큰 문제인 것 같거든요. 정치가 제대로 작동하지 않는다는 것. 두 번째 뭐냐하면 이념 문제가 있는 것 같아요. 강정마을에서 단순히 경제적 이해관계 부분은 강정마을 주민들이 자연환경을 그렇게 옹호하거나 그러지 않을 거라고 봐요. 그리고 무슨 평화의 섬? 돼야 된다. 중국 관광객들이 혹시 뭐 이것도 아닐 거라고 봐요. 강정마을 주민들의 물질적 이해관계는 충족시켜 줄 수 있을 것 같아요. 7천명이 들어오면 당연히 상권이 형성 되는 거고. 그러면 될 것 같은데. 문제는 거기에 평화의 섬 그런 게 있잖아요. 결국 미군이 쓸 거다. 그럼 중국하고 미중갈등 촉발 시키게 될 거다. 등등등. 상당히 이념적 성향 있잖아요? 이게 한국의 특징 중에 하나가 아닐까.
또 하나 한국이 알박기 문화가 있잖아요. 사실 노동조합이라는 게 그렇지 않습니까? 일단 반대를 하면 떡 하나 더 주거든요. 적어도 제가 봐 왔던 노사분규 다 그랬어요. 항상 뭐냐하면 쌔게 나가면 결국 알박기거든요. 그럼 그 레버리지가 커지니까 저는 이것도 한국적인 특징들 중에 하나가 아닐까 이런 느낌들이 있는데 어떻게 보시는지 모르겠습니다.
◎ 박태순 소장 : 정책품질관리의 측면에서 강정마을이 실제로 제대로 되지 않지 않았느냐. 그런 말씀, 그런 거에 대한 말씀을 하셨는데 예를 들면 이런 거지요. 제가 보니까 해군이 강정 주민들을 만난 횟수가 이렇게 쭉 있습니다. 자료로. 몇 천회에요. 몇 천회를 만났습니다. 그런가 하면 제주 해군기지에 대해서 정확하게 정보를 알렸느냐 라고 하는 것에 대해서도 수없이 많은 자료들과 정보 제공이 있었습니다. 근데 저는 이 해군기지에 대해서 쓰면서 뭐라고 얘기했냐하면 해군은 수없이 많은 사람들을 만나고 수없이 많은 정보를 알려줬지만 실제로 주민들의 문제를 또 실제로 현황에 대한 객관적인 내용을 제공한 적은 한 번도 없다. 이렇게 저는 평가를 한 적이 있었거든요. 그건 무슨 얘기냐 하면 자신들의 관점을 계속 관철하려고 노력은 수없이 많이 한 거지요. 자신들의 얘기를 사람들한테 하고 자신들이 건설하려고 하는 내용에 대해서 지극히 좁혀서 광고를 하고 선전을 하고 홍보를 수없이 많이 했는데 이것이 갖고 있는 실체적인 문제점들에 대해서 객관적으로 논의할 수 있는 공간 또 상대가 얘기하는 문제 제기를 수용한 상태에서의 논의구조 또 상대가 필요로 하는 정보를 제공한 적은 없다 라고 하는 거지요. 따라서 정부가 특히 국방부 같은 경우가 보고한 자료들은 상당히 그런 측면에서 현실과 유리된 자신들이 했던 일들에 대한 그런 내용이었을 가능성이 상당히 높다. 부안 때도 그랬었잖아요. 부안 때도 ‘문제없다’ ‘잘 진행 된다’ 그런데 대통령께서 부안의 진실을 수없이 많은 사람들이 반대하고 있다는 것을 알기까지는 굉장히 시간이 많이 걸렸었거든요. 그런 점들이 있고요.
그 다음에 행정절차법과 관련해서는 행정절차법이 체계적으로 잘 돼 있지요. 많은 사람들이 노력을 해서 만들었는데 행정절차는 기본적으로 국가가 사업을 추진하기 위해서 만드는 겁니다. 그리고 그 과정에서 발생할 수 있는 문제를 해소하기 위한 소극적인 차원에서 절차를 만든 거지요. 더더구나 우리 같은 경우에는 특히 개발연대 속에 살았기 때문에 가능하면 짧은 시간 내에 사업을 정확한 목적에 맞게끔 수행한다 라고 하는 목적의식을 갖고 만든 거거든요. 지금처럼 민주화된 상태에서 정보가 흘러넘치고 주민들이 쉽게 집단화 되는 상황에서는 엄청난 시민사회 압력과 요구를 반영할 수 있는 구조가 새롭게 만들어질 수밖에 없지요. 그런 측면에서 보면 현재의 행정절차는 상당히 이전하고 다르게 형식적인 요건을 채우는데 불과한데 아직도 새롭게 대체할 수 있는 내용들이 없다 보니까 이 형식에 목매고 있는 상황인데 대표적인 게 그런 겁니다. 예를 들면 환경영향평가상의 설명회, 공청회를 하게 돼 있거든요. 사람들이 가장 적게 모이는 시간에 사람들이 가장 안 올만한 장소에서 공청회를 하거든요. 왜냐하면 그 이전에 사람들의 의견을 수렴할 수 있는 구조가 없다보니까 사람들이 불만이 가득 차 있는 상태에요. 그래서 공청회 하는 날만 기다리고 있습니다. 사람들이. 그래 가지고 공청회 가 가지고 자신들의 의견을 강력하게 주장하거든요. 점거를 하든지. 그것도 일종의 커뮤니케이션 수단 아닙니까? 공무원이 그 이전에 뭘 할 수가 없어요. 결국은 법이 강제적으로 하게끔 돼 있는 것을 하게 되는데 그건 주민들한테는 거의 유일한 기회가 되는 거지요. 그걸 회피하려고 노력을 하는 과정의 반복입니다. 따라서 행정절차법을 대폭적으로 수정을 하거나 아니면 지금 갈등해결과 관련된 법안을 정신을 담은 법안을 만들 필요가 있고 실제로 노대통령께서는 이런 갈등과 관련된 기본법에 굉장히 많은 관심을 갖고 있었어요. 그래서 참여정부에서 갈등관련 된 기본법을 만들어서 추진을 하다가 당시 한나라당 반대 때문에 좌절됐지요. 저는 그 정신이 굉장히 훌륭하기 때문에 민주정부가 들어서면 반드시 갈등관련 된 기본법을 다시 재정할 필요가 있다고 생각합니다.
◎ 김대호 소장 : 법안 초안은 만들어져 있겠네요.
◎ 박태순 소장 : 예. 법안 초안을 저도 쓰고 이렇게 해 가지고 만들어져 있습니다. 그리고 김대호 소장님 질문한 거에 대해서 다 답을 드릴 수 없고 오히려 같이 고민해 볼 중요한 내용 중에 하나가 그런 겁니다. 사회적인 합의가 되려면 서로 폭력을 쓰지 않겠다. 일방적으로 하지 않겠다. 공권력에 의해서 하지 않겠다 라고 하는 베이스 라인이 필요하고요. 그 다음에 그 수단이 대화를 통해서 하겠다 라고 하는 것이 필요하거든요. 결국은 대화를 통해서 문제를 해결하겠다 라고 하는 것에 대한 최소한의 동의가 있어야 되는 거거든요. 근데 우리 사회에는 아직도 대화를 통하지 않고 문제를 해결하려고 하는 극단적인 우측에 있는 사람과 극단적인 좌측에 있는 사람들이 있습니다. 그 사람들은 대화를 하는 것보다 대화를 하지 않는 것이 이익이 되기 때문에 대화에 참여하지 않는 거거든요. 따라서 이런 양극단주의를 어떻게 처리할 것이냐 라는 현실적인 과제가 존재하지요. 그런 것에 대한 사회적인 일종의 컨센서스 같은 것이 필요하다 이렇게 보고요.
이어서 이변호사님 질문한 것처럼 다수결 내지는 표결이라고 하는 것은 기본 전제가 뭐냐하면 ‘한 사람은 한 표다.’ 라고 하는 표의 등가성에 기반하고 있는 거잖아요. 그거는 블루칼라가 지배했던 산업사회에서는 정확한 표현이 될 수 있지요. 현대 수천 명의 노동자들은 다 똑같은 옷을 입고 있잖아요. 근데 지금은 말 그대로 개인을 중심으로 사는 사회고 개성이 중요시 되는 사회, 자기 개인을 본위로 해서 사는 사회이기 때문에 1:1 표의 등가성이라고 하는 것이 가능하지 않을 뿐만 아니라 의미가 없는 시대가 됐습니다. 그러면 어떻게 해야 되느냐. 제가 그 비유를 들기를 항상 그런 비유를 드는데 다수결은 “야! 점심 때 짜장면 먹을 사람 손 들어봐! 짬뽕 먹을 사람 손 들어봐!” 이게 이제 다수결이지요. 그런데 지금은 탕수육 먹고 싶고 라조기 먹고 싶고 뚝배기 먹고 싶고 곰탕 먹고 싶고 설렁탕 먹고 싶고 이렇잖아요. 그러면 이게 만장일치라고 하는 것 하고 합의를 혼돈하시면 안 돼요. 만장일치는 다수결의 극단적인 방법을 만장일치라고 합니다. 모든 수가 다 동의하는 것 만장일치지요. 다수결의 극단적인 방법이지요. 합의는 그게 아니고요. 이렇게 다양한 사람들이 다양한 의견들을 냈을 때 ‘아, 그러면 오늘은 한식집으로 가면 되겠네요.’ 이게 합의지요. 합의라고 하는 거는 모든 점에 있어서의 동질성을 확보하는 것이 아니라 다 기본적으로 다르지만 동의할 수 있는 최소한의 수준을 찾는 것이 합의고요. 그래서 합의라고 하는 것은 상당히 다이나믹한 말입니다. 왜냐하면 최소한의 수준을 찾은 다음에 서로 논의를 통해서 합의 수준을 높여가는 것이거든요. 그래서 합의라고 하는 것은 기본적으로 영어로 얘기하면 consensus building 이라고 얘기를 하지요. 합의형성과정. 합의는 상당히 다이나믹한 얘기지요. 합의 수준을 계속 높여가는 것이 의미가 있고 우리 사회도 그런 점에서 다수결 보다는 합의를 통해서 특히 작은 그룹에서는 합의를 통해서 문제를 해결하는 것이 좋고. 거꾸로 말씀드리면 다수결로 문제를 해결할 수 있었던 때는 다수가 소수를 지배할 수 있었기 때문에 다수결이 가능했잖아요. 그런데 지금은요. 특히 갈등의 측면에서는 어떤 거냐하면 만약에 다수결로 9:1로 어떤 사안이 결정됐다고 해봅시다. 그런가 하면 또 다른 사안에도 6:4로 결정이 됐다 할 경우에 다수결에 의한 결정력은 9:1이 훨씬 더 높지요? 6:4에 비해서. 근데 갈등의 측면에서는 그렇지 않습니다. 소수화 되면 소수화 될수록 훨씬 더 갈등의 강도는 높아질 가능성이 높지요. 따라서 갈등의 측면에서는 다수결은 2/3든 3/4이든 이게 별로 큰 의미가 없습니다.

◎이인철 변호사 : 아무튼 오늘 좋은 말씀을 많이 들었습니다. 아까도 말씀하셨지만 밖에서는 갈등을 생산하고 있는데 여기는 갈등을 될 수 있으